城市群成为新“增长极”的关键在于要素自由流动

来论

李克强总理在十三届全国人大二次会议上作的政府工作报告提到，“促进区域协调发展，提高新型城镇化质量，同时要坚持以中心城市引领城市群发展”。这意味着，在城镇化已接近60%，人口红利开始减退，宏观杠杆率需控制的情况下，我国必须告别以行政边界和空间资源“双扩张”、投资和债务“高增长”为主要形式的城镇化。同时，要转向以要素自由流动并充分融合，基础设施互联互通，公共服务均等化为形式的新型城镇化，释放城镇化“二次红利”、打造新的“增长极”。

这是区域统一大市场、国内统一市场的形成路径，也是扩大内需和科技创新的必由之路。同时也意味着，我国的增长战略，已从过去的区域均衡和竞争模式，转向区域协调和融合，也就是中心城市引领的城市群战略。现代服务业、先进制造业主导增长的当代，中心城市辐射和带动，是全球性的“增长极”。联合国预测，到2035年全球城市化率将达62.5%，大城市和城市群人口继续快速积聚，50万人以下城市人口年增速降至1%，略高于0.9%的自然增长水平。

1950-2010年，美国人口100万-500万、500万以上都会区分别集聚30.8%和25.1%的全国人口；2014年，日本三大都市圈(东京、大阪、名古屋)集聚了全国56.1%的GDP和51.9%的人口。“十三五”规划中，我国提出未来要打造19个城市群。截止到2017年底，这19大城市群以1/4土地集聚74%人口，创造90%GDP，城镇人口占77%。未来，这19个城市群将是我国最重要的“增长极”。

但是，考虑到区域发展不平衡，我国中心城市、城市群的“增长极”效应偏低，很大程度是由于要素自由流动藩篱重重，导致集聚不足。比如，行政主导资源配置，要素跨区流动规则不衔接，“争区域龙头”等，城市群中各城市像孤岛一样，协同不够、中心城市辐射和带动不够。

2月份，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确到2035年，形成若干具有全球影响力的都市圈。关键措施上，文件明确，“未来将放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，具备条件的都市圈，率先实现户籍准入年限同城化累积互认。同时，打造轨道上的都市圈，实现公共服务的一体化，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂”。所有这些，意在打破要素自由流动障碍。作为产业协同前景最好和“增长极”效应明显的粤港澳大湾区，在推动要素流动和人员往来便利化上，政府工作报告明确，要促进规则衔接。规则衔接了，要素自由流动了，中心城市辐射效应显现，围绕中心城市的都市圈将带动城市群发展。

目前，粤港澳大湾区、长三角一体化、长江中游城市群等，已经上升为国家战略。有国家“从上到下”的协调和统筹，城市群将突破“一亩三分地”的发展困境，并借助基础设施互联互通、公共服务均等化，最终以要素的自由流动，打造出围绕中心城市的多个都市圈。未来，都市圈内的中心城市，将改变过去一味“虹吸”周边的畸形繁荣局面，中心城市将在创新升级的基础上，更多承担“辐射-带动”责任，也就是与周围城市在产业、用地、人口等规划上协同，分工效应和溢出效应惠泽周围城市和区域，从集聚中走向平衡发展，最终带动整个城市群发展。□李宇嘉

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