地方债市场化发行又迈进一步：地方政府不得 “指导投标”“商定利率”

本报记者黄斌北京报道

中国债市的第一大券种，地方政府债，有望进一步向市场化发行迈进。

5月8日，财政部发布《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（下称《意见》），要求地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于干预发债的地方政府，一经查实，财政部将予以通报。

这是财政部首次以文件形式要求地方政府不得干预债券发行。

“因为地方政府可以决定财政存款给哪家银行，处于强势地位，就可以对银行的投标价格进行指导，影响发行价格。”5月9日，华中地区某股份行人士对21世纪经济报道记者解释称，“而银行为了争夺财政存款，会配合地方政府进行低价投标。”

中债登数据显示，截至2019年4月末，地方政府债存量规模约为19.36万亿元，高于国债的13.77万亿、政策性银行债的14.83万亿，为国内债市第一大债券品种。

地方政府压低发行利率

此前，在地方债发展初期，由于地方政府的强势，让地方政府债的发行利率偏离市场化下应有的价格。

“2014年的时候，山东发过一次地方债，利率比同期限国债还低了10个BP左右，当时成了市场笑谈，因为一个地方政府的信用肯定不能高过主权信用。”北京某股份行投行部人士对21世纪经济报道记者称，此事被广泛关注，之后“低于国债基准”的情况便未再发生，“但之后几年里，各地的地方债利差都压在相对比较低的水平。”

中国的地方政府债发行起步较晚。

1994年《预算法》修订后很长一段时间内，地方政府债被禁止发行。2009年，中央安排发行2000亿元地方政府债券，用于部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力，其操作方式为财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，该模式亦被称作“代发代还”。

2011年，上海、浙江、广东、深圳四个省市开展地方政府债“自发代还”试点，四个地方负责发债，财政部负责还本付息。2013年，试点范围进一步扩大至包括山东、江苏在内的10省市。

2014年，修订后的《预算法》以及国务院43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确了地方政府可以适度举债。此次改革之后，地方政府债券完成了“代发代还”向“自发自还”试点转变。

局部地区发行利率

基准上浮超50BP

不过，在过去一年多时间，压低利率的情况开始发生变化。

由于地方政府债发行需要人大审批政府预算后方能进行，过去数年里，地方债发行通常需要等到四五月份开始发力，导致发行主要集中在下半年。

北京某国有大行投行部人士对21世纪经济报道记者称，去年8月，为配合地方债集中加快发行，监管层曾要求地方债承销商投标利率较相同期限国债前五日均值至少上浮40个BP。

“这种情况持续到今年1月份时，资金面很宽松，国债基准+40bp的地方政府债开始遭到疯抢，认购倍数动辄几十倍，然后1月底窗口指导从高于40bp变成25bp-40bp，为市场降温。”上述投行部人士说，将上浮水平变成一个区间，“一方面能降低热度节省地方政府发债成本，另一方面能更好地促使市场进一步发现价格。”

今年以来，地方政府债发行利率的弹性已经在加大，特征之一即发行利率超过“基准+40bp”的债券在增多。

21世纪经济报道记者发现，4月份已有多只地方债发行利率超过“基准+40bp”这一水平。例如，4月9日，内蒙古发行10年期土地储备专项债和收费公路专项债，发行利率较基准上浮50BP；4月15日，黑龙江发行10年期一般债，发行利率较基准上浮50BP。

据国盛证券固收研究团队统计，截至4月30日，4月共有19只地方债发行利率上浮超过40bp。

该团队指出，发行利率局部上浮可能还与地方债务率、地方银行的配置力度相关。从财政经济数据来看，今年1月29日以来，上浮利率超过40bp的地区普遍资质较弱、债务率较高，这意味着在整体利率债市场需求偏弱的情况下，综合实力较弱的省份或地区可能需要付出更多的溢价率，以补偿投资者对流动性的顾虑，而这些地区的“超额”上浮利率并未对地方债整体发行造成影响。

21世纪经济报道记者采访的数位市场人士均认为，伴随市场自身发展以及《意见》的出台，未来地方政府债券一、二级市场的定价将会更加市场化，各地的发行利率将进一步分化。

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