城区老旧小区如何华丽转身 高明探索出“少投入、小改造、大收获”基层治理新路径
重新规划后，高明老旧小区的停车位大幅增加，车辆有序停放。潘梓奇摄
走进高明荷城街道西苑小区，绿化花圃郁郁葱葱错落有致，车辆整齐停放出入有序，消防通道标识清晰畅通无阻。不过，在去年4月之前，这里可是另一番景象。
“以前小区会时常发生车辆堵塞路口的纠纷，自从改造后就再也没有发生过这样的事了。用停车费聘请了保安，小区治安也好了很多。”西苑小区业主吴先生说。
小区业主说到的“改造”，指的是高明对中心城区老旧小区实施的“安畅”惠民工程。
由于历史原因，高明中心城区大量老旧小区在建立之初没有物业公司进驻，居民也没有成立业主委员会进行自治。随着城市的发展，车辆和人口急剧增长，各种矛盾纠纷和治安隐患日益突出。
对此，高明从去年开始对老旧小区实施“安畅”惠民工程，引导居民参与共治，重新对小区停车位、消防通道等进行规划。随着一批老旧小区实现了从“旧、乱、差”到“干净、整洁、有序”的华丽转变，从“无人管”到“有人管”“主动管”的新跨越，一个零投入、多方满意、社会效益和经济效益俱佳的基层治理方案也越来越清晰。
撰文：南方日报记者盛正挺叶能军
老旧小区的变化
停车位大幅增加治安明显好转
西苑小区是荷城街道的一个老旧小区，建成已有20年左右。小区有住户约550户，近300辆车，但停车位只有85个。由停车位不足引发的各种矛盾，成为影响小区和谐的重要隐患。
去年4月，佛山市公安局高明分局、高明区城市管理和综合执法局等部门对西苑小区进行改造，利用植草砖增加车位，同时保留绿化面积，停车位由85个增至374个，增长了3倍多，并设立临时停车位。不仅解决了小区住户的停车难题，减少了相关纠纷；而且外来车辆也可以付费停放，缓解了周边街道的停车压力。
利用车位收费获得的资金，西苑小区增设了休闲娱乐健身设施和场地，丰富了小区居民的业余生活；还陆续完善了摄像枪、监控系统等安防设施。目前，西苑小区共新增摄像枪20多支，安装了门禁系统，聘请了3名保安，治安环境得到明显提升。西苑小区2020年第一季度警情量比2019年同期下降了30%，基层警力得到释放。
依托社区警长、业委会成员以及一些有威信的住户，西苑小区成立了调解小组，做到了“小矛盾不出小区”，小区气氛一派祥和安乐。“经过改造，像我们住在一楼的住户明显感觉到环境卫生变好了，连老鼠、蚊子也少了很多，修剪了树木，光线充足了，整个小区都焕然一新。”西苑小区业主谭女士说。
类似的改变也发生在京山花园。今年初，位于荷城文华路的京山花园进行改造，4月初通过验收。小区依法修改规划，改造停车位，停车位由原来的52个增至128个，不仅解决了停车难的问题，停车费的收取还破解了小区物业管理没有经费来源的困境。
该小区原来没有明确的消防通道，一旦发生火灾，可能存在通道被堵塞的危险。改造过程中划定小区消防通道，便解决了这个问题；而且小区还更新安装了消防栓、灭火筒等配套设施。该小区建成电动车充电桩，为业主电动车充电提供便利的同时，还化解了上楼充电带来的火灾隐患。
去年，高明共完成对17个老旧小区的改造。中山社区的彩虹花园、由名仕居和雅洁花园合并而成的名雅花园等都是成功的典型。
随着各类安全防范设施和康体设施的完善，老旧小区面貌焕然一新，这唤醒了其他小区业主对改变现状的积极追求，高明数十个散乱失管小区的居民主动要求改造。
“造血”机制的建立
收取停车费破解自治没经费之痛
西苑小区、京山花园等一批住宅区改造的背后，实际是城市老旧小区的社会治理问题，是社会基层治理的难题。
经过初步筛查，高明中心旧城区约有174条内街巷和70个散乱小区，人口密集却面貌老旧，环境脏乱差，部分道路破损，违建占道多发。近年，在革命老区帮扶行动、乡村振兴等背景下，高明不少乡村的面貌日新月异不断美化，但老旧城区反而成了城市形象的短板，形成了新的“城乡倒挂”。
其中，停车难是近几年较突出的问题。根据调查，高明中心城区内全部车位仅有27000余个，但却有7万辆小车停留，车位比仅为38%。由于争抢停车位、争抢公共区域、生活噪音等因素，时有矛盾发生。据悉，荷城交警中队因挪车出警需要占用1/3的值班警力，民警疲于奔命，却无法从根本上解决问题。
此外，174条内街巷夜间违停极为严重，堵塞消防通道成常态，如遇火灾可能面临“救援不能”的情况。
其实，对于老旧小区的整治，高明曾作过探索。2004年，荷城街道通过政府拨款的方式帮助34个老旧小区落实了人防、物防、技防措施，建成了安全文明小区，但也加剧了财政负担，每年需投入2000万元以上。2017年，财政不堪负荷，34个安全文明小区分批解散。
“老旧小区物业管理费收费难，一直是困扰着许多老旧小区管理的瓶颈问题。没有了经费来源，很多管理措施也就无法长期推进。要重新实现这些小区"有人管、长期管"的问题，就必须解决"谁来管，经费从哪里来"的问题。”佛山市公安局高明分局副局长李新南表示，此次小区改造最大的亮点，就是依法修改小区规划，改造停车位，从而实现停车费收费取之于民、用之于民，解决小区管理经费的长期来源问题。
此次改造把业主委员会作为老旧小区居民自治的主体。对于尚未成立业委会的小区，社区居委会加强指导和引导，社区民警兼任社区居委会副书记充分发动小区群众参与，社区警务室成为改造的“前线中枢指挥部”。
要改造小区，必须依法经过规划、住建、城管等多部门同意，为此，“安畅”惠民工程集合了10余个政府部门联合办公，在区政府的层面实行专班工作，一站式解决相应的难题。
改造效益的溢出
助推多个社会治理难题解决
“政府少量投入，业主经济实惠。对于如何实现散乱老旧小区的长治久安，我们给出了一个少投入、多方满意、社会效益和经济效益俱佳的解决方案，探索出了基层治理模式的新路子。”李新南表示。
改造后的老旧小区通过新增停车位自主盈利增收，不仅“造血式”解决了经费来源，更保证了经费来源的循环性、可持续性和稳定性。小区按照市场价的30%—40%收取停车费，100元到150元每月，车位租金不仅可以满足正常运营，且每年都有结余，是小区的一笔公共财富，可以用于智能快递取件柜等公共设施建设和居民福利，而这些投入又将提升小区房屋的市场价值。据了解，西苑小区改造后，小区房屋价值至少提升了10%，居民安全感、幸福感大幅上升。
从社会治理方面来看，“安畅”惠民工程的实施缓解了消防隐患、乱停车、乱充电、就业难等多个社会难题。
据统计，高明中心城区原本只有8000个公共停车位，老旧小区改造后可增容60%，能有效解决小区车辆乱停放问题；这些车位通过闲时向社会开放，可有效缓解中心城区停车难问题。老旧小区在改造过程中，还提供了一批就业岗位，目前已解决了一部分低保户、无业困难户的就业问题，远期预计可提供更多的就业岗位。
改造后的小区全面落实人防、物防、技防措施，秩序井然、治安向好。自2019年“安畅”惠民工程推进以来，高明已经建成的17个平安小区绝大部分实现了零警情、零纠纷，公安机关由此节约了大量警力。小区保安员等治安信息员的重新建立，也让公安机关更加“耳聪目明”。业主委员会、调解小组的成立，促进小区自治格局形成，实现了“矛盾不上交、平安不出事”的良好局面。小区违章建筑在改造过程中顺利拆除，也减轻了城市管理部门的工作压力。
高明区副区长、佛山市公安局高明分局局长石耀昌表示：“加快推进老旧小区、内街巷道路改造提升，是高明构建共建共治共享社会治理模式，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平等部署的具体举措，是经济社会发展、人民安居乐业的迫切需求。”
今年3月份以来，高明区荷城街道中心城区老旧小区实现提档升级的新增7个，5个老旧小区正在实施改造提升工程，5个老旧小区改造提升设计方案通过联合会审和公示，4个老旧小区改造提升方案正在规划设计之中，共新增成立业主委员会18个。
按照计划，今年高明将继续改造20个以上老旧小区，2021年将改造18个左右。强制性消防通道建设和夜间停车位的划定也将同步推进。
■亮点
创新推出“六个一”举措
破解小区自治的难点痛点
针对老旧小区面临的治理困境，高明在实施“安畅”惠民工程中推出“六个一”的创新举措，逐一破解小区自治和社会管理的难点、痛点。
推出一套支持方案明确职责防止“踢皮球”
小区升级完善是一个系统工程，成立业委会、改造小区需要城管、住建、居委、流管、规划等多个政府职能部门支持。几乎每一个失管小区，都有不少历史遗留问题和不配合的居民，有的是公共用地权属纠纷，有的是矛盾积怨已久。历史遗留问题不解决，只能治标，不能治本。
为此，在高明区委、区政府主要领导部署推动下，于2020年4月3日下发《佛山市高明区加快推进老旧小区、内街巷道路改造提升工作实施方案》，由高明公安分局牵头荷城街道办、区城管执法局、区住建水利局、自然资源分局、区财政局、区经济促进局、区消防救援大队等18个区职能部合力推进，方案明确了各个职能部门在小区升级完善项目中的职责、目标和任务，实现了具体问题具体分析，灵活运用各种政策的支持体系。
同时实施专班工作机制，实施实体化办公，强化统筹协调，联动攻坚工作难题。专班成员单位积极联动，配合社区警务室警长、社区居委、业委解决业委筹建找不到业主、道路权属争议、权益争端纠纷、阻碍施工等问题，全面高效地推动老旧小区和内街巷道路改造提升。
抓住一个关键点激发基层治理的原始动力
小区乱象横生，最主要的原因就是无人牵头管理。在内部阻力重重的情况下，热心居民的尝试都失败了。为了解决小区升级完善的原始动力问题，高明公安分局充分发挥警长兼任（村居）党委副书记的优势，让警长以村（居）党委副书记的名义名正言顺地推动小区微信群的建立、楼长人选的物色、业主委员会筹备委员会的成立，警长成为了小区升级完善工程的指挥中枢，社区警务室变成了小区升级完善工程的“前线指挥部”。
成立一个业委会让管理主体合法不缺位
小区建设本质是村居自治的内容。政府、公安机关都只能是服务引导，不能大包大揽，必须帮助小区成立起业主委员会，让小区实现长期有效的自治。如何把互不相识的群众聚在一起，形成小区自治的浓厚氛围？社区警长不仅要凝聚担当的，联系热心的、化解不配合的业主，更要发挥公安密切联系群众的优势，找回分散失联的业主。
彩虹小区业主委员会筹备委员会成立后，发现有200多名业主无法联系，业主委员会选举会议无法如期召开。社区警长获悉后，连续加班加点一个星期，成功联系上全部业主，业主委员会如期成立。
开辟一个资金来源为小区共治自治经费“造血”
进行建设改造，经费必须到位，没有资金，一切都是空谈。在业主不愿出管理费，政府没有资金划拨的情况下，高明创新性提出了为小区“造血”的大胆设想，在合法合规、相关手续齐全的条件下，通过小区自主盈利增收实现改造经费来源。
高明公安分局召集派出所、交警、法制部门深入调研，从规划、设计、法律支撑等角度反复论证，确定了增设车位收取租金作为小区长期建设发展的资金来源。以西苑小区为例，改造增设车位300个，每个车位每月租金150元，小区年收入可达54万元，资金相当充裕。
组织一个调解小组助力邻里纠纷就地化解
清官难断家务事。邻里之间的矛盾纠纷，往往有一些历史原因，政府职能部门虽然可以严格依法处理，但解决问题有时会治标不治本。发动小区居民成立小区人民调解小组，辅以自治、德治等手段，往往能收到奇效。
此外，小区人民调解小组的建立，也完善了调解小组、治保会、社区民警多层次的调解机制，社区民警和治保会提前介入调解小区矛盾纠纷，最大限度形成工作合力，确保矛盾就地化解，做到“矛盾不上交、纠纷不出小区”。
例如，西苑小区在升级改造前，邻里纠纷经常闹到派出所。有了调解小组，邻里纠纷实现了就地化解。
建设一套“三防”系统软硬件提升实现长治久安
增设车位收取租金是一个长效的资金来源。随着时间的推移，小区会逐渐形成一定的资金积累，就可以进一步完善人防、技防、物防措施，既可以推广人脸识别等智能安防系统，也可以增设康体设施。小区在业委会的有效管理之下形成长效机制，从而实现长治久安的目标。
■链接
党代表点赞“安畅”惠民工程并建议：
扩大改造范围加强宣传力度
8月24日，10多名省、市、区党代表视察荷城中心城区“安畅”惠民工程，深入调研老旧小区、内街巷道路改造提升工作。“安畅”惠民工程获得党代表们的点赞。
当日上午，党代表一行现场走访了即将改造提升的祥和花园和已经竣工的德信花苑。
祥和花园是高明中心城区典型的老旧小区，道路破损积水、随意破坏花圃、乱搭乱建、私占车位、充电桩建设缺失等乱象随处可见。而改造后的德信花苑环境绿化优美，车位规范增设，消防通道划设，电动车充电桩、视频监控等设施俱全，小区业委会规范运作，安保人员齐备，还有人民调解小组和“荷城义警”等群防群治力量。两者对比，改造效果明显。
高明区党代表、区委组织部副部长蔡露清肯定了小区改造的成效，并建议在改造过程中积极发挥党建引领作用。“社区居委要摸清小区党员情况，发挥老党员带头作用，积极培育积极分子，有条件的成立党支部，结合矛盾纠纷化解机制落实。可探索建立党群服务队，有条件的要建立党群服务站，为青少年、老人等群体针对性提供服务，如组织文化活动、法制宣传、休闲活动等。”
“根据文件规定，老旧小区改造提升范围为2000年前建立的小区，可不可以根据小区老旧实际情况，适度放宽这个年限标准？”高明区党代表、荷城街道金华社区党委书记、居委会主任温海燕特别肯定了改造小区筹集资金的方式，并希望将更多的小区纳入“安畅”惠民工程。
“希望将中心城区老旧小区改造提升模式复制到明城镇，希望在审批流程方面给予指导，有关职能部门给予支持。”高明区明城镇党代表、明城镇明城社区党委书记、居委会主任谭伟明建议将“安畅”惠民工程向全区推广。
省、市、区党代表，高明区环境信息中心主任廖柳芳和其他多名党代表都建议加大对“安畅”惠民工程的宣传：“加大宣传力度，目前小区改造模式和成效都比较突出有效，可以组织其他小区居民参观、感受，发动更多老旧小区参与改造提升。”
■观察眼
高明探索值得推广复制
在最新全省安全感满意度测评中，高明公安机关群众安全感满意度提升了5%，再次位列全省前列、佛山五区第一。这其中有“安畅”惠民工程的一份功劳。
高明以“安畅”惠民工程推进中心城区老旧小区的改造以及内街巷的整治，小区居住环境和生活质量得到改善，符合小区业主共同的利益追求，推动了旧城区城市品质和城市形象的提升，得到群众的高度认可。
这实质上是多部门联动、服务引导一定区域内的居民开展自治共治工作，提供的是政府服务和创新理念，探索出了一条“零投入、小改造、大收获”的基层共建共治共享之路，具有广泛的推广性和可复制性。
类似高明中心城区的老旧小区在全国各个城市或多或少都存在，目前全国旧城改造提升的重心也正逐渐从“棚改”转向“旧改”，老旧小区的升级完善是城市发展的共性问题。从操作层面来看，高明的“安畅”惠民工程并无地域限制，基本各个城市都可借鉴。同时，不论是城中村、单体楼、企业房还是集体房等，均可参考。
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