允许配套设施跨宗地集中设置，鼓励有条件“工改M0”“工改商” 铁腕推进旧改：立长志 谋未来

盛景尚峰金融商务中心在十余年前是一片由灰白色铁皮厂房组成的工业区。南方日报记者叶志文摄

天集智海是小榄镇首个“工改工”项目，于2020年11月8日封顶。南方日报记者

叶志文摄

2020年的最后一天，在市会议中心，中山召开了全年最后一场会议：城市更新动员大会。

这是一个明确而含义深远的信号。

在2020年以大手笔投资推动筑牢“大工业”根基的基调下，中山正在努力建构城市的“大承载力”。若干年后回过头来看，我们或许会发现这是中山在适当时候为这座城市的未来故事埋下的伏笔。

这是一个城市呼唤已久的新篇章。会议召开前一周，中山正式发布了三份提纲挈领的旧改文件：《中山市城市更新管理办法》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》《中山旧厂房升级改造实施细则》。这标志着历经十余年探索后，中山的城市更新工作将在完成机制探索后，一脚油门踩到底。

明确的政策方针指引下，“十四五”开局之年，中山势必掀起一场旧改浪潮。

从政策出台到项目落地，提速换挡间，中山仍有不少问题有待探讨与解答。从镇街到市级层面，再到大湾区，每个视角都在探询推动城市更新的意义与动力。这一城市发展无可回避的“更新”命题，首要达成共识的仍是“城市”之问：反思过往，面向未来，中山究竟应当成为怎样的一座城市？

●南方日报记者廖瀚

小榄破题

引入深圳资源打造旧改标杆

2021年的第一个月，城市更新进程成为小榄镇政府的工作焦点。

1月5日、6日，小榄镇党委书记黄伟东调研了小榄镇两个正在进行中的改造项目；1月26日，黄伟东与小榄镇党委副书记、镇长薛治国又率队到顺德容桂学习调研村级工业园改造提升经验。

在城市更新命题上，小榄是中山最先“破题”的镇街之一。作为中山西部的制造高地，也是全市土地开发强度最高的镇街之一，2020年小榄就将低效工业园区改造定位为小榄的“头号工程”。去年年底，小榄镇举行2020年重大项目集中动工仪式，20个项目的集中动工，为2020年小榄产业空间拓展工作交上了一份总投资42.6亿元的成绩单。

但这显然还不够。无论是从超300亿的经济体量出发，还是从全镇超3000亩的锌铁棚出发，抑或从更新城市面貌的呼声出发，小榄对于旧改的诉求都比现有进程更迫切。

如果说，曾经的小榄在改革开放初期起得足够早，那么现在的小榄则需要谋求改得足够大、足够快。空间就是生产力。当中山各镇街陆续将村级工业园改造列为“头号工程”时，足以说明镇街发展思路已经发生了转变，优质的产业空间已经成为企业投资的新风口。

天集智海项目，就是小榄在风口中伸出的一只手。

去年11月8日，小榄镇荣华南路，小榄镇旧改标杆项目——天集智海启动区封顶。从外观上，很难看出这一项目与其他正在进行改造的高层厂房有什么差别，但作为小榄镇首个“工改工”项目，天集智海项目无疑是中山镇街落地旧改项目中的一抹亮色。

2019年初，小榄镇对现有土地资源低效利用、功能老化的旧村庄、旧厂房开启了一轮详尽盘查，全力推进“三旧”改造项目。同年，来自深圳的天集产城（集团）有限公司正在全国范围内寻找可以打造成为标杆样本的旧改项目落脚点。在珠江西岸，他们选择了中山小榄。

在天集产城（集团）有限公司执行总裁胡清元看来，小榄是他们经过长时间考量后才选定的珠江西岸落脚点：“我们从深圳派人来驻点到拿地，刚好是1年的时间。对于"三旧"改造项目来说，这个速度即使放在深圳也是非常快的。”

拿地后47天取得“四证”，动工7个月后首期封顶——天集产城项目的快速推进，呼应了小榄镇推动旧改的强烈决心。今年5月，这个占地40亩的玻璃幕墙现代厂房，将交付企业进场使用。

这是一个与过往工业厂区截然不同的园区形态。根据规划，天集智海将建成介于工业厂房和写字楼之间的创新型产业用房。“既可以作为企业总部，也可以作为研发空间，还可以作为智能工厂。”中山市天集产城科技产业发展有限公司总经理刘良桂说。

传统工业强镇希望通过村级工业园的锌铁棚改造，为传统优势产业升级腾出空间，而天集产城项目则更进一步，提出了借由旧改实现产城融合，构建现代化产业载体。它的复合性与承载力都令人瞩目。整体规划总面积560亩的天集智海项目，喊出了未来“引入优质科技企业1500—2000家”的口号。

镇街行动

为了下一个四十年

刚刚过去的一年，中山小榄镇在疫情的冲击下努力恢复经济元气。1—11月，小榄工业投资增长39.2%。下半年，生产的快速恢复拉动小榄工业用电量与去年基本持平，社会消费品零售总额还实现了正增长。

无论是在工业还是商贸上，拥有多个产业集群的小榄都展现了它的全能和韧性。

但真切发生的产业梯度转移与工人外流，是包括小榄镇在内的中山专业镇正在遭遇的阵痛：地价、用工成本的增长，让一些生产附加值较低的企业选择离开，迁往成本更低的其他城市；疫情初期的流动性限制，又加速了产业工人向内地流动的进程。

当下半年订单回流甚至“爆单”时，企业主们真切地感受到了普工短缺的煎熬。驱车经过小榄南部工业区，“入职即奖励1000元”的横幅显示出工厂的焦虑。

产业转移的趋势已经明朗，低价值、低利用率的锌铁棚已不再适合中山。高技术、高附加值的高新工业，才是中山镇街的下一个四十年。

回过头看，中山在产业空间上的烦恼由来已久。空间不足的问题，在21世纪第一个十年就已经是“房间里的大象”，无法回避，出现在一切与中山城市发展相关的议题之中。

站在起湾道与中山四路交会处，盛景尚峰金融商务中心成为中山CBD样本。10多年前，这里仍是一片由灰白色铁皮厂房组成的工业区。2008年，中山东区、石岐区陆续启动了一批旧城镇、旧厂房及旧村庄的“三旧”改造工程，种下了一些城市更新的“种子”，并在今天陆续生根发芽。这些旧改项目产生了盛景尚峰、完美金鹰广场等代表性项目，构成了今天中山城区商业“动线”焦点。

“三旧”改造这一具有鲜明广东特色的举措，在中山推行并不算晚。但十余年过去，中山“三旧”改造进程并未如预期般顺利地在急需整备土地的专业镇得到有力推行。零散出现在东区、石岐区这些中心城区的单个旧改项目，既有企业自发行为，也有镇级政府的推动。但以今天的评价标准来看，这些项目既缺乏市级统筹，所涉及用地也多为产权单一的工业用地。不涉及征地拆迁等问题，才得以顺利推进。对于村、镇经济发达的专业镇，复杂的用地产权、高昂的拆建成本令人望而却步。

2020年，一江之隔的佛山旧改如火如荼推进，中山多个镇街也开启了镇级层面的村级工业园全面改造。

去年1月10日，古镇镇启动了海洲村大华工业区“三旧”改造合作开发项目，这是该镇第一宗村级工业园区整体“三旧”改造项目；3月28日，小榄镇启动了首个“工改工”项目——天集智海；黄圃镇推动大岑村级工业园改造项目，预计项目可于2021年上半年动工；三乡镇“白石麻斗改造项目”也有了实质性进展。

新一轮旧改热潮的到来，背后的逻辑推动力自然是对发展的需求。在经济下行压力巨大的背景下，传统工业强镇必须通过大刀阔斧的开拓产业空间，赢得外来投资者的关注和青睐。

去年，小榄、古镇曾分别赴深圳招商，产业空间是对外招商的必需品。在去年6月5日举行的中山古镇—深圳战略新兴产业合作与投资对接会上，古镇镇镇长阮志力在接受媒体采访时说：“我们已经规划出了900亩的土地进入"工改工"的计划里，将为后面的招商提供很大的物理空间。”小榄镇则提出规划17.8平方公里，打造5个超千亩产业园区，为引进高端项目提供空间支撑。

在改造思路上，中山镇街也有了新的思考：曾经镇街推动单一旧改项目时，往往强调更新后的税收与产值增幅；而今天各专业镇所提出的旧改方案中，“产城融合”成为理念核心。如古镇镇明确将TOD综合开发用地1328亩规划建设定位为“灯都产业新城”，围绕新城概念编制方案，计划引入智能制造和电子信息产业。从“三旧”改造到城市更新，旧改理念的转变，更能体现专业镇所要谋求的未来产业形态。

中山之改

产城融合路径的反思与再造

对于中山而言，村级工业园区的改造是一个深刻的城市空间重构问题，体现了中山对过往发展模式的反思和新发展模式的建构思路。

2019年，中山“三旧”改造工作获得全省专项考核三等奖。也是在这一年，中山市机构改革组建了城市更新局。有专家认为，独立设置的城市更新局落实了城市更新管理机构实体化、人员队伍专业化，开始将单个项目改造投放到整个城市经营管理的逻辑上进行统筹考量。

在城市更新大会上，中山市城市更新局局长林诺君表示，2019年以来，中山全市新增实施改造项目204个、用地556公顷（8353亩），完成改造项目185个、用地379公顷（5692亩）。这一成果提前两年超额完成了省考核任务。“改造方案已审核通过的"工改工"项目改选后，预计可拉动投资77亿元，新增高标准厂房201万平方米，实现工业增加值156亿元。”

2021年1月1日，《中山市城市更新管理办法》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》《中山旧厂房升级改造实施细则》正式施行。从政策试行、模式探索转入新阶段，三份文件的内容透露出未来城市更新工作的几个鲜明趋势：

首先，是对连片策划和成片规划的强调。这是与过往旧改探索上最大的区别，也是为了扭转中山市早期发展中“先卖地，后规划”导致的土地功能混杂、碎片化严重、影响土地价值的不利局面。未来，旧改工作要考虑的不再是单一项目的税收与产值，而是在整体研究规划上重塑城市功能和城市形象。

其次，有别于过往的村镇集体、企业主导模式，新政强调了政府主导地位，重塑项目审批管理流程，明确政府定位和管理深度，最大限度减少自由裁量权，依法推进城市更新改造。同时，建立“价高者得”的竞争机制，符合条件的市场主体，按程序对土地出让价款进行竞价确认改造主体，营造公开、有序竞争的市场环境。

《中山旧厂房升级改造实施细则》明确以低效工业园区升级改造为重点，连片策划、分类实施。要求镇街政府全面调查辖区内改造潜力及各类工业资源数据，以0.5平方公里以上的连片街区为标准，统筹划定拟改造片区。

通过允许配套设施跨宗地集中设置、整体核算，允许有条件“工改M0”（新型产业用地）、“工改商”来鼓励连片改造；通过允许国有土地上的工业物业分割销售来鼓励综合改造。为了向旧改项目注入动力，新政策以财政奖励鼓励工业园区导入优质产业，按照“最大限度支持”原则，引入的企业符合条件且亩均税收贡献达30万元以上的，可获得阶梯式财政奖励，持续5年，且上不封顶。

■访谈

广州现代城市更新产业发展中心执行院长江浩：

推动旧改

先要明确发展定位

对一座工业城市来说，城市更新最大的意义是什么？难点在哪里？跟广深等其他城市相比，中山旧改又有哪些独特之处？近日，南方日报记者采访了广州现代城市更新产业发展中心执行院长江浩，就中山城市更新的几个焦点问题进行分析。

南方日报：对一座工业城市来说，城市更新最大的意义是什么？

江浩：城市更新对于一座城市实现产业转型、推进产城融合进程的意义很大。它将为城市创造出更多新型产业载体，也将改善城市的生产、人居环境。在这一过程中，如何有效实施片区谋划，以及如何实现产业的新旧结合，在原有的基础上实施产业转型升级，是普遍面临的痛点。中山可以通过多做几个试点、示范性项目，在政策上形成一些创新突破，来打破束缚，凝聚共识，推动城市更新的实施。

南方日报：佛山顺德、南海的村级工业园改造历程，对中山有什么启示？

江浩：在城市更新方面，中山可多借鉴一些佛山经验。比如，如何确定产业转型的主题、如何进行产业腾挪、如何开展新兴产业导入，如何建设新兴产业基地等。

另外，中山和周边城市都在制造业方面有各自强项，现在在城市定位上需要更清晰，在粤港澳大湾区城市群中的差异性和特色，似乎还没有很准确的谋划。城市转型应该先有明确的战略，再以城市更新作为战术保障来实施。放眼全球，像底特律、伯明翰这些通过产业转型实现城市更新的城市，是因为产业转型倒逼了城市更新，才能知道哪些地方更新，哪些地方保留。在城市升级的进程中，产业转型是因，城市更新是果，新需求推动新空间，新空间推动新产业，成为正确的因果关系。

先有战略上的想法，然后才能有城市更新的动力和针对性的项目。如果不想清楚自己要做什么，那么城市更新就失去了方向。在大湾区的制造业城市群中，中山不属于广佛、深莞这些最主流的城市群，与江门、东莞等同为制造业大市的城市相比，中山要想清楚自己在制造业上的优势，找到自己制造业未来转型升级的方向和差异性定位，然后再根据定位规划、实施城市更新。

中山可以在产业转型升级的经验、模式上向佛山学习，在未来发展上多和珠海协同，并设法在某些产业主题上与广佛、深莞这些大城市群形成联动。

■观察

中山旧改：除了“进击”别无退路

2020年，一江之隔的顺德首个千亩旧改项目已经落地；佛山另一个经济大区南海也以建设省城乡融合发展改革创新实验区为抓手，2020年拆除整理土地3.9万亩。目前，佛山全市村级工业园改造累计完成土地整理超13万亩。

“村级工业园改造是顺德对过去40年所形成的最复杂的土地关系进行的革命。”中国国际经济交流中心首席研究员张燕生认为，破解了土地资源瓶颈，顺德为企业未来30年面向全球配置创新资源打下坚实基础。

在未来大湾区城市竞合的格局中，城市更新的推进力度将成为一座城市治理能力的直观体现，更能体现城市在自我更新方面的竞争力。当佛山提出推动破旧低效村级工业园在“十四五”时期退出历史舞台时，无疑是在宣告，佛山将以全新的面貌抢占大湾区制造高地。

与大湾区城市横向比对，发展空间不足、产业定位不明晰的问题已经困扰中山多年。曾连续多年下降的工业投资，侧面印证城市承载力曾在一段时期内出现衰退的现象。2021年广东省政府工作报告提出：中山要主动对接珠江东岸，加快培育新兴支柱产业，打造珠江口东西两岸融合发展的重要支撑。担起“重要支撑”的担子，需要相应的承载力，中山产业带未来若想在大湾区拥有标识度和竞争力，需要从现在开始大刀阔斧改出来。

去年10月，中山提出要推进小榄、古镇、东凤、黄圃等试点先行，2021年至少打造一个面积不少于1000亩的低效工业园区改造样板项目。面向大湾区，中山的首个千亩旧改项目又会在什么时候出现，出现在哪里？

这不仅仅是项目、企业、投资的载体，更是中山城市梦想的载体。城市更新，谋求的不仅仅只是土地集约、节约化利用，更是中山重塑产业优势、集聚新兴产业、推动城市化进程，参与大湾区世界级城市群的重要抓手。

追溯顺德旧改之路，利益关系错综复杂曾经阻碍着旧改进程。企业和村民从最初的观望、怀疑甚至抵触旧改，转变为现在主动申请、支持和配合推进，顺德旧改之所以有这样的逆袭，核心就在于形成利益的最大公约数。

迈过2020年，正式印发的城市更新文件为中山下一步的旧改工作奠定了规则基础；各镇街迫切的改造声音，也体现了专业镇转型的内生动力。中山需要一个标杆性的改造样板，来向全市推出可复制可推广的经验，也向外界传递明确、强烈的城市更新信号：再造一个产业中山，旧改之路中山除了进击，别无退路。

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