深圳公益诉讼锻造生态环境保护“利剑” 试点以来挽回数百亩林地、督促数条污染河流整改

您喜欢绿树如荫、郁郁葱葱的景色吗？然而深圳某公司在大鹏新区坝光施工工程中却出现了滥伐银叶树的现象；您喜欢垂柳依依、波光粼粼的美景吗？可是龙岗甘坑片区污水直接排入了李朗河，河水臭味难闻。

6月5日是世界环境日，日前发生在深圳的羊台山毁林案受到关注，类似这样的生态环境破坏谁来管？除了行政处罚和追究刑事责任外，检察机关可通过提起公益诉讼避免国家利益和社会公共利益持续受到侵害，公益诉讼正逐渐成为生态环境保护“利剑”。

目前深圳检察机关办理的63件公益诉讼诉前程序案件中，环境资源领域案件占39件，已督促数条被污染的河流整改、挽回被损害的林地数百亩、要求行政机关继续追回被非法占用的土地1300亩。

“检察机关是站在行政机关背后的"第二梯队"，体现对行政机关的监督。”深圳市检察院民事行政检察部部长刘汉俊表示。一方面，公益诉讼体现法律监督职能；另一方面，作为公共利益的代表，检察机关提起公益诉讼，能够有效督促破坏环境的相关责任人履行生态环境修复责任，弥补主体缺位。

南方日报记者陈熊海

公益诉讼中环境资源案件占比逾半

大鹏新区银叶树群位于葵涌街道坝光社区盐灶村，是全国乃至世界上迄今为止发现的保存最完整、树龄最长的天然古银叶树群落之一。2016年8月，该区域一处银叶树群落138棵银叶树被深圳市市政工程总公司在施工中砍得只剩6棵，深圳市检察院接获线索后，立即指导龙岗区检察院办理并发出检察建议，大鹏新区管委会不仅对市政工程总公司进行了行政处罚，还对所有在建工程项目进行逐一排查，并制定了详尽的林业保护方案向深圳市检察院和人大代表通报。

提起公益诉讼是检察机关保护国家利益和社会公共利益的一项重要职能。2015年7月，深圳开始试点检察机关提起公益诉讼制度，2017年6月，全国人大常委会对民事诉讼法和行政诉讼法作出修改，确立这一制度。

深圳检察机关办理的公益诉讼案件包括环境污染、食品药品安全、生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让五类领域。“目前生态环境资源领域的案件比较多，这一块大家比较关心，并且涉及老百姓的切身利益，能取得很好的效果。”刘汉俊表示。

检察机关通过公益诉讼强化法律监督职能，使公益诉讼成为生态环境保护的重要手段。截至2018年4月，深圳检察机关共发现公益诉讼线索204件，试点以来，深圳检察机关坚持“全面试点、着力环保”，加大对破坏环境资源案件的办理力度，发现环境资源领域案件线索80余件，办理的63件诉前程序案件中，环境资源领域案件39件，提起公益诉讼的11件案件中，环境资源领域案件占8件。

开展试点工作以来，深圳检察机关在生态环境保护公益诉讼领域取得了显著成果：已督促整改4条被污染的河流、已挽回被损害的林地400亩、要求行政机关继续追回被非法占用的土地1300亩、督促非法行为人支付清理费用300余万元。

“与一般针对环境的公益保护不同，检察机关通过各种法律手段和途径行使调查权、发出检察建议、提起诉讼，具有专业性和权威性，注重监督时效，能够做到源头整改、标本兼治”，罗湖区检察院民行部检察官邱晓燕表示，比如羊台山一案既需要找到违法行为人，也需要执行复绿工作；有一个河流污染案件则促进了管网建设，公益诉讼能够做到源头整改、建立机制。

不过，检察机关需进一步提升案件办理专业性，宝安区检察院民行部部长黄美华表示，生态环境公益诉讼案件中能对生态环境破坏进行评估鉴定的机构比较少，不同机构也存在结论不一致的问题，如何比较也缺乏法律上的规定。

行政公益诉讼成为试点工作重心

一块林地被违法改成停车场谁来管？近期，宝安区检察院接到群众举报称，石岩某处汽车检测站北侧地块被违法使用，检察机关向深圳市规划国土房产信息中心调取的涉案地块卫星图片显示，2005年该地块为山体地貌，区域内基本被林木覆盖，并有大范围的水域面积。自2011年开始，该地块上的林木基本消失，山体被推平、水域被填埋。

“现场实地调查发现，该地块停放了数千辆机动车，且部分地块被垃圾填埋，水资源及生态环境存在污染隐患，生态环境遭到严重破坏。”黄美华表示，涉案地块大部分为林地，停车场未取得相关的用地手续，改变了土地性质，涉嫌非法用地。

面对国家利益和社会公共利益遭到损害的这一事件，宝安区检察院向有关执法部门发出公益诉讼诉前检察建议，要求确定责任主体予以处罚，并完成涉案地块清场和林地生态修复，加强对辖区林地保护和使用情况的日常监督。执法部门收到检察建议书后，召开联席会议形成执法方案，将数千辆机动车搬离并清理垃圾，还将完成涉案地块生态复绿。“办理这个案件原本有很大阻力，启动公益诉讼程序后各方面都重视起来了，都下了很大决心制止违法行为。”黄美华表示。

“公益诉讼体现检察机关对行政机关的监督，督促相关部门落实监管责任，促进依法行政”，刘汉俊表示。

深圳检察机关在办理公益诉讼案件中坚持“行民并重、突出行政”，把行政公益诉讼作为试点工作的重心。目前办理的63件诉前程序案件中，行政案件57件，占比90.48%，提起公益诉讼的11件案件中，行政公益诉讼案件10件，占比90%。

另一案件中，检察机关从一桩非法占用农用地刑事案件中发现违法建筑占用生态线内林地，行政机关并未有效维护公共利益，于是启动公益诉讼程序，后光明土地监察局回复称2012年进行过行政处罚，检察机关查阅案件发现违法建筑的描述和实际调查不一致，行政处罚“张冠李戴”。于是罗湖区检察院起诉光明土地监察局怠于履职，该案起诉后，光明新区党工委书记亲自部署整改措施，相关部门将三栋违法建筑（15000余平方米）强拆并重新核查事实做出新的行政处罚，进行林地复绿保护生态资源。后该案件一审法院宣判规土监察部门履职违法。

“行政公益诉讼和一般行政诉讼的区别在于，需要对行政机关是否依法履职进行法律评价”，邱晓燕表示，这能够督促行政机关依法采取措施，促进依法行政，推动社会治理水平提升。

市民不了解，线索来源困境如何解决？

记者采访了解到，在目前的实践中，一方面很多人对检察机关提起公益诉讼这一职能及其作用不甚了解，在面对公共利益受到侵害时不会想到向检察机关举报；另一方面，由于检察机关不直接参与行政执法，也面临着线索来源少的困境。

如何解决线索来源这一难题？记者了解到，深圳全市检察机关上下联动进行线索收集，一是通过检察机关的案件管理系统进行筛查，从刑事案件中发现公益诉讼案件线索；二是通过内部各部门协作机制，由自侦、公诉、批捕等部门提供案件线索；三是关注新闻焦点，从媒体报道获取第一手信息作为案件线索；四是广泛收集群众举报和人大代表反映的信息作为案件线索。

检察机关审查起诉的刑事案件成为公益诉讼线索重要来源渠道。据统计，深圳检察机关公益诉讼案件约80%案件已涉嫌刑事犯罪，其中又有约50%的案件尚在审查起诉阶段，这部分案件存在同时提起国家公诉及民事公益诉讼的可能性。因此基于“先刑后民”的审判原则，深圳检察机关首次提出探索建立刑事附带民事公益诉讼的模式。

“生态环境遭到破坏后，除了进行行政处罚、追究刑事责任外，检察机关提起民事公益诉讼可有效解决诉讼主体缺位问题，督促责任主体付出相应成本，落实环境污染生态修复责任。”刘汉俊表示。

再如近期受到关注的羊台山一案，4月19日经媒体曝光后，4月23日深圳市检察院就按照公益诉讼一体化工作机制将线索移交罗湖区检察院办理，4月24日检察院工作人员就到羊台山调查取证，并且于5月召开了案件约谈会。刘汉俊表示，检察机关将通过舆情监测手段，及时从网络舆情中发现公益诉讼线索。

此外，这一案件的迅速办理有赖于市区联动“一体化”工作机制：深圳市检察院负责对全市案件线索的评判，再统一分派至区检察院，逐案指导，对区检察院提请起诉的案件实质审查，把好质量关，有效提高公益诉讼案件办理效率。

为拓宽线索来源，罗湖区检察院进行了两项深圳首创的工作：首创人大代表履职与公益诉讼相结合的工作模式；罗湖区检察院取得了该区行政执法监督平台的授权，搭建公益诉讼执法监督平台。这两项举措有效加强了检察机关从人大代表和行政执法机关获取线索的能力，也有助于互相借力，共同解决问题。

另外，通过线索随手拍，与审计、纪检监察机关合作，获取更多公益诉讼线索，也被提上了检察机关的议事日程。

“公益诉讼是个系统工程，需要法律监督机关、行政执法机关、审判机关及社会公众共同参与，对有效保护国家、公共利益非常有意义，深圳检察机关的探索在全国来说都是走在前列的。”深圳市人大代表张丽杰表示。