从“全面铺开”到“有促有控”、从“改差补缺”到“品质打造”从“追求速度”到“保质提效”、从“拆建为主”到“多措并举” 深圳城市更新的 创新与坚守

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高质量发展的深圳在城市空间管理上需要高质量的政策支撑。6月11日，深圳市规划和自然资源局发布《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》（下称《若干措施》），引起了各方热议。在《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》出台近十年后，深圳的城市更新工作要努力实现从“全面铺开”向“有促有控”、从“改差补缺”向“品质打造”、从“追求速度”向“保质提效”、从“拆建为主”向“多措并举”的转变。

●撰文：李斌李荣华邱永宽

城市更新告别单纯追求空间效率

加强城市更新历史文化保护，加强规划计划的引领，解决当前城市更新市场失灵问题，追求绿色发展……《若干措施》中的很多规定都包含着对过往十年城市更新的深入反思。深圳市规划和自然资源局相关负责人表示，近十年来，在相关政策推进下，城市更新在推动深圳土地节约集约利用、保障城市发展空间、提升城市综合能级等方面发挥了重要作用。但随着深圳的快速发展，城市更新工作也必须对标国际一流城市，从高速度发展向高质量发展转变。伴随城市更新进入深水区，城市更新也出现了新的挑战，如更新规划的统筹力度有待增强，更新内涵拓展有待提升，更新管理工作需要进一步规范，更新工作的服务水平还需要优化等。

“建市40年，深圳也迈入了新的发展阶段，我们提出要对标全球一流城市，提高城市规划科学化、建设现代化和服务品质化水平，加快智慧城市建设。在此背景下，城市更新工作的目标也从追求速度向追求质量转型，除提高空间利用效率、完善城市功能外，还要在城市绿色发展、历史文脉延续、品质提升及智慧城市等建设方面发挥更大的作用。”该局相关负责人说。

连日来，该局已经先后两次对外发布了对这部《若干措施》的详细政策解读，宣告了深圳城市更新新时代的到来。

地产评论人士李宇嘉认为，这相当于避免过去大拆大建，有些村落已经成为标志性建筑，以后可能成为历史建筑。城市更新可以以容积率转移和奖励来做，而不是拆更多的农民房。合一城市更新集团董事总经理罗宇也认为，城市更新对历史风貌的保护、活化很重视，历史文化需要传承，城市需要有留得住记忆的东西。深圳要做一个有灵魂的城市，商业开发与历史文化遗产的结合，非常重要。

鼓励提高容积率增加产业空间

《若干措施》中对工业区升级改造的重视，恰恰与不久前推出的《深圳市扶持实体经济促进产业用地节约集约利用的管理规定》两相呼应。《管理规定》显示，要放开工业厂房调高容积率，增加产业空间。而在这部《若干措施》中，更是进一步提出了鼓励旧工业区升级改造工作。通过放宽年限、简化流程，鼓励“工改工”拆除重建类城市更新，积极鼓励旧工业区出于消除安全隐患、完善产业及配套功能、改善空间环境品质等目的开展综合整治，并鼓励各区在全市政策基础上探索合法合规、可操作性强的综合整治实施模式。支持产业用地综合运用加建、改建、扩建等手段提高容积率。并提出以“抓大片”为手段，强化政府主导作用，推进工业区连片改造升级试点工作。

而对那些包含了办公、公寓性质的“工改M0”，《若干措施》则采取了严控手段。这对深圳未来工业区改造和产业发展也将产生深远影响。

对此，深圳市同合产业运营有限公司董事长陈晨认为，《若干措施》鼓励“工改工”，严控“工改M0”，包括采取综合整治与工改工双线解决深圳产业用房是非常明智的。《若干措施》的出台表明了政府把制造业留在深圳的决心，同时也看到政府正在通过多种渠道保证深圳产业用房的持续供给。

此外，对拟进行拆除重建的城中村，《若干措施》提出了一项具有颠覆性的规定：要由区集体资产管理部门会同区城市更新机构，及时掌握相关信息，主动服务。进一步规范集体资产管理，严禁开发企业私下进驻城中村及私下倒卖，降低改造成本和社会风险。涉及以集体资产为主的城市更新项目，原农村集体经济组织继受单位应在区政府监督下，以公平公正、民主透明为原则，通过公开招标方式选择市场主体，杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策，保证村民真实意愿得到体现。

罗宇认为，严禁开发企业私下进驻城中村，从实际操作中来看，可以比较好地抑制炒卖项目，保护村民和集体经济组织利益。城市更新中需要进行大量的前期工作及投入，如何解决开发企业前期投入的资源及资金等也是需要考虑和妥善处理的重要问题。成本与招标是两件事，公开招标一定程度上可以抑制成本，但招标举牌也可能抬高价格，存在不确定性。该项措施对未来村企合作推动重建类城市更新的影响比较大，不能前置介入，可能会对项目形成滞后的影响。

■解读

1.《若干措施》为什么要提出片区统筹？片区统筹思路和要求是什么？

深圳市规划和自然资源局：当前深圳单个更新单元面积相对较小，腾挪空间有限，大型公共设施和部分厌恶型设施无法落实，迫切需要从片区层面开展统筹研究。而片区统筹涉及主体较多，统筹难度大，推进过程中可能存在很多具体的困难。因此，《若干措施》提出，加强市区共建，要创新“案例+政策工具箱”的工作机制，鼓励各区选择片区统筹试点，充分发挥政策组合拳的优势，推进片区整体开发建设。在试点项目的推进过程中，总结典型问题及可推广可复制的解决方法，形成“从个别到一般，再由一般到个别”的良性循环的工作机制。

《若干措施》中还从规划和实施两个方面，明确了片区统筹的重点。其中，规划统筹强调“刚、弹结合”，并分别说明了刚性管控和弹性管理的内容。实施统筹强调要在取得相关权利主体共识的基础上，制定片区利益平衡方案，可以综合运用多种实施手段推进，保证公共利益用地的优先落实。

2.在提升产业空间质量、促进产业发展方面，《若干措施》提出了哪些举措？

深圳市规划和自然资源局：针对深圳工业区规模小、数量多、分布散、政府掌握产业空间有限、重大项目引进困难等问题，《若干措施》提出以“抓大片”为手段，强化政府主导作用，推进工业区连片改造升级试点工作，并在全市选择试点片区，由区政府主导编制规划，统筹运用城市更新、土地整备等二次开发模式，打造产业转型升级的样板。

除政府主导推进的旧工业区连片改造外，《若干措施》还鼓励旧工业区升级改造工作。一是通过放宽年限、简化流程，鼓励“工改工”拆除重建类城市更新，特别是“工改M1”项目；二是积极鼓励旧工业区出于消除安全隐患、完善产业及配套功能、改善空间环境品质等目的开展综合整治，并鼓励各区在全市政策基础上探索合法合规、可操作性强的综合整治实施模式；三是支持产业用地综合运用加建、改建、扩建等手段提高容积率。

除了鼓励政策外，《若干措施》也强化了产业空间的管理要求。一是强化“工改工”拆除重建类项目的结构引导，落实工业区块线管理要求，严控“工改M0”。二是强化产业升级更新项目审查与监管。三是探索建立工业楼宇租赁价格调节与补贴机制及加强产业用房租赁市场管理，稳定市场租赁价格，支持实体经济发展。

3.深圳城市更新如何推动历史文化保护？

深圳市规划和自然资源局：不同类型及等级的历史文化遗产，有不同的保护要求和活化方式，因此，《若干措施》强调要分类推进历史文化遗产保护和活化。特别是对历史建筑和历史风貌区，鼓励在保护的基础上，开展活化研究，实现物质文化遗产和非物质文化遗产的同步活化与传承。并通过容积率转移或奖励等方式，鼓励实施主体参与历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治和活化利用工作。

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