念活“土地经”闯出特色改革路为全国农村土地制度改革贡献南海智慧

■专家参观位于南海区丹灶镇仙湖片区的仙湖氢谷。（资料图片）珠江时报记者/方智恒摄■2015年，南海大沥太平村地块成交，一年后这块地崛起了高端的国际幼儿园——布鲁森国际幼儿园。（资料图片）珠江时报记者/李华摄

历史的车轮滚滚向前，不曾停步，不曾回头。党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕，也开启了中国时代巨变的伟大进程。

在40年的沧海桑田变化中，南海始终先行一步，充当改革的先锋和闯将，为全省、全国贡献诸多南海智慧。

这样的改革精神在土地领域体现得尤为淋漓尽致。“敢为天下先”，既是南海改革开放精神的生动写照，也是南海深耕土地制度改革“试验田”的天然基因：

20多年前，狮山罗村下柏社区在全国率先启动集体土地股权制改革的探索；

10年前，大沥联滘一场“洋垃圾”整治风暴，拉开了南海“三旧”改造的序幕；

4年前，南海农村集体经营性建设用地敲下全省“第一槌”，开启了南海农村集体经营性建设用地入市试点改革的大幕……

随着制造业加快转型升级，城市化加快推进，特别是在粤港澳大湾区建设的背景下，南海又瞄准了全球创客新都市的目标，所面临的土地资源瓶颈日益明显。

在新的历史起点上，南海继续以“改革”开路，以“平衡术”为指导，让土地要素“活”起来，在这片土地改革的热土上，创造和输出更多南海样本。

打好“改革牌”

土地上的南海闯劲

在改革开放初期，凭借“先行一步”的勇气，南海率先开启了工业化进程。特别是“村村点火、户户冒烟”的发展模式，不仅造就了南海经济的腾飞，也让南海陷入了建设用地急剧扩张的境地。“向农村要土地”成为大势所趋。

1992年，南海首先以罗村下柏作为试点，在全国率先启动农村集体土地股权制改革的探索，实现了农村集体土地的规模化、集约化经营。借助农村土地股份合作制改革，南海开始逐步探索集体经营性建设用地自发流转，这给了企业在征地之外第二种用地选择，大大降低了工业化门槛，也大大提升了南海城市化进程。1994年，珠江三角洲地区农村股份合作制改革座谈会在南海召开，以及当时省委书记写调查报告上报中央，使得各地学习团纷纷前来，让南海探索闻名全国。

事实上，不仅是农村土地股份合作制改革，还有很多土地方面的改革，都是南海立足于发展的实际需要而闯出来的一条“野路”，之后再得到上级认可，上升为省、国家的试点。

以“三旧”改造为例，2007年，当时国家正在逐步收紧土地政策，而南海的土地开发强度已超国际生态安全警戒线，几乎面临“无地可用”的困境。南海人敏锐地捕捉到从国家到省释放的提高土地集约利用程度的信号，率先起草了“三旧”改造的第一份政策——《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》（南府〔2008〕46号文），解决历史遗留建设用地确权问题，也就是后来在全国闻名的“海六条”。

从现在看，“三旧”改造是盘活存量土地的好方式，但当时“海六条”的出台却遭遇一片反对。据当时起草“海六条”的相关人士回忆，在当时的一场意见征集会上，国土部门一口气列出该政策有5条违反了土地管理法。好在当时南海得到了国土资源部（今自然资源部）领导的口头支持，以破旧立新的魄力，毅然推动“三旧”改造。

因为土地集约节约难题在珠三角普遍存在，南海实践很快得到上级的关注。2009年，广东省的“三旧”改造政策现场会在南海召开，之后省政府出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，其中确权、集体转国有、完善征收手续、出让金分成都沿用了南海的政策，意味着将南海“三旧”改造经验推广到了广东省。

南海在全国率先开展“三旧”改造，不仅解决了农村违法用地的历史遗留问题，创新了多样化的改造模式，更进一步推动了农村土地的市场化与资本化。时至今日，南海是广东省深化“三旧”改造的唯一试点区，持续了12年之久的“三旧”改造，依然是南海推动产业城市转型的重要抓手，它拓展了城市发展空间，提升了南海城市形象，实现了产城裂变。

当年先行一步的改革“小虎”，并没有停止探路的步伐。2015年，南海区大沥镇太平村地块的成交落槌，一年后，这块28.93亩的集体土地上崛起了高端的国际幼儿园——布鲁森国际幼儿园，该地块竞得人还凭借30年的使用权顺利融资6800万元。

布鲁森国际幼儿园的出现，是南海作为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，承担着通过推进“农村集体经营性建设用地入市”“农村土地征收”“宅基地”三项改革，形成“可复制、可推广”的改革成果，为国家修法提供经验支撑的改革任务。

对于在土地领域探索已久的南海而言，该试点最大意义在于，此前探索的集体经营性建设用地自发流转有了上位法的支撑。这相当于给了南海一把“尚方宝剑”，可以突破部分规定，在土地改革领域大胆创新。

南海在全国首创集体土地整备制度，用“托管”的形式，对零星碎片的集体建设用地进行整理，统一招商入市。这项探索也得到自然资源部的肯定，被认为是集体经营性建设用地入市的新途径，是统筹推进入市和征地改革的好做法、好经验。

“改革者就是要"明知山有虎、偏向虎山行"，就是要有一股拼劲、一股干劲，做到干在一线、改到实处。”市委常委、区委书记黄志豪如此鼓励南海改革再出发。对于南海而言，土地制度改革还有很长的路要继续闯。

用好“平衡术”

土地制度改革的南海智慧

“曾经支撑我区经济发展、为村民带来可观收入的村级工业园，如今也引发了一系列问题。南海未来发展的空间就在村级工业园，整治村级工业园刻不容缓，全区上下要一起算好"五盘账"，包括"经济账""环保账""安全账""长远账"和"成本账"。”黄志豪的村级工业园整治提升“五盘账”观点，充分体现了南海区在深耕土地改革试验田的“平衡术”智慧。

经历了“村村点火、户户冒烟”和镇域经济发展阶段，南海留下来612家村级工业园，用地18.89万亩，占了全区集体建设用地的97.11%，而工业产值不到全区10%。如今，村级工业园成为南海“三旧”改造的主战场。

但村级工业园土地整理难度较大，环保和安全等历史欠账多，近几年随着土地的升值，土地权属人和投资方都更热衷于开发房地产业（“工改商住”），而非产业的转型升级（“工改工”），以往改造数据中，“改商住”几乎占据了半壁江山，而“工改工”只有三分之一。但南海是以制造业立区的城市，制造业是南海的根与魂，这其中如何做好平衡？南海又作出了充满智慧的决策——连片改造，混合开发。

早在2015年，南海就出台了《关于佛山市南海区进一步推进城市更新（三旧改造）工作的实施意见》（南府办【2015】53号文），探索混合功能出让新途径。何谓混合开发？比如在土地用途层面，探索产业用地与住宅用地的混合（产业+住宅）；在土地性质层面，探索国有土地与集体土地的混合（国有+集体）；在使用方式层面，探索国有出让形式与集体出让、出租形式的混合（出让+出租）。

通过开展“混合开发”，南海将推动单一生产功能的连片项目，改造为融合生产、科研、商服办公、住宅和租赁住房等功能齐备的综合性项目，这就解决了几大问题。首先，这是南海探索建立村级工业园发展利益共享机制的体现，通过混合开发，实现村级工业园改造升级项目的资金平衡和土地增值，提高改造收益；其次，这可以吸收社会资金进行产业建设，促进“三产”反哺“二产”；其三，通过连片开发，促进城产人的高度融合。

如今，大沥的创客小镇和桂城海八路的爱车小镇，两个改造项目都在如火如荼进行中，相信在不久的将来，就能成为混合开发模式的新样板。

南海在土地上的“平衡术”远不止于此。习近平总书记视察广东时提出，要加快推动乡村振兴，要提高发展平衡性和协调性。对于南海来说，问题同样存在。南海区国土城建和水务局（国土）副局长薛佩华认为，要解决城乡区域发展不平衡问题，至少有3篇文章可做。比如做大蛋糕，加快规划编制，合理确定城市开发边界外的建设用地规模，保障乡村发展规划空间；比如建立城乡统一建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地不断趋近“同权同价”；比如盘活存量建设用地，提高资源配置效率，全域整治“两违”用地，促进城乡空间融合。

而今，农村土地制度改革沿着城乡统一的路径“三箭齐发”，在全国33个试点地区分类进行，拉开了“新一轮土地制度改革”的大幕。南海承担着“三块地”改革的重任，仍然在“蹄疾”与“步稳”之间寻求着平衡，在推动有效改革与坚守底线之间寻找着平衡。对于条件成熟的，比如集体土地入市，乘风破浪，力求突破；对于实在难啃的“硬骨头”，如宅基地制度改革，深入调查、不断摸索、稳步推进。

念活“土地经”旧土地

“长”出城产人融合新样本

三十而立，四十不惑。改革开放的40年里，南海土地承载的东西一直在变，40年前，农民面朝黄土背朝天，土地是种粮吃饭的“命根子”；30年前，随着农村土地股份制改革，农民“洗脚上田”，在土地上“种厂房”，创造了中国民营经济的南海样本；而今，在高质量发展新阶段，土地上又该“种”什么？

不妨从南海千灯湖片区的桂城夏北社区这个“窗口”看看。近日，“佛山首条整村改造村居的设计方案的出炉”的消息引起了不少人的关注。事实上，位于广东金融高新区核心区——金融C区内的夏北片区，一直是南海“三旧”改造和城市更新的受益者，在历时近5年的时间里，夏北片区已完成非住宅物业的动迁，腾出土地近2000亩。整个金融C区也发生了天翻地覆的变化，万达广场、环宇城、宜家家居等近10个商城和主题购物中心争先登陆，还成为创新项目、人才要素的汇集地，承业大厦、39度空间、佛山民间金融街等产业载体加速崛起，千灯湖创投小镇日渐成型。

“腰包鼓了、环境美了、人气旺了。”南海桂城街道夏北经联社负责人用朴素的话，概括“三旧”改造为夏北带来的变化。

这是南海人念活“土地经”的经典案例，让土地要素“活”起来，是南海近几年一直努力的目标，“改革开放40年，土地管理最大的改变就是，从过去"摊大饼"式的粗放利用，到现在高质量发展阶段，要盘活农村土地，让土地资源要素流通更加顺畅，土地空间格局更加合理，让土地发挥更大价值。”南海区国土城建和水务局（国土）副局长潘汝海说。

早在3年前，黄志豪就提出，南海要加快落实“升级工业园、建设新都市、发展新经济”三大重点任务，为产业发展释放空间，促进传统产业实现转型升级，加速引进、培育新兴产业。

这几年，南海加快集体土地入市改革的步伐，加快打通土地流通的壁垒。截至2018年底，南海入市地块111宗，土地面积2797亩，成交总金额达86.4亿元，抵押融资地块51宗，抵押土地使用权面积998亩，抵押价值33亿元，其中多项数据在全国33个试点地区中位居前列。

南海一手用好试点契机，一手抓新兴产业招商，这几年陆续引入了长江氢动力（佛山）研发中心及整车生产项目、宋城·西樵山岭南千古情景区项目和日本东丽项目，华为、阿里云、腾讯、甲骨文等互联网巨头也纷纷与南海达成合作，抢滩落子，新经济蓬勃发展。

2018年11月，位于丹灶镇仙湖片区的“仙湖氢谷”正式揭开了面纱，将全力推动新能源汽车产业创新发展。在其南部园区，投资超百亿元的长江氢能源汽车项目就在这里生根，随着厂房如火如荼建设中，南海人的新能源汽车整车梦正逐渐变成现实，这个“梦”离不开丹灶镇集体土地整备中心恰好储备了连片土地，顺利实现了土地供应。

以土地改革为核心，秉承“活”的原则，南海正加快“三块地”改革试点、多规合一、“三旧”改造等改革试点的融合，在旧土地上，走出一条土地集约高效、产业结构调整升级、城产人融合发展的道路。

统筹/珠江时报记者李华文/珠江时报记者李华刘永亮

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