1.0阶段：土地是生产要素之一，“村村点火，户户冒烟”盛行2.0阶段：“三旧”改造兴起，分散式改造，缺乏规模效应3.0阶段：新都市时代，强调土地的复合型利用、混

■今年的推介会现场，南海推出的城市更新项目吸引各方关注。■南海区推介广东金融高新区。■天富科技城是南海“三旧”改造的一个样本。（资料图片）

珠江时报深度观察工作室出品

上周四，千灯湖畔又迎来了一场千人盛会——南海区城市更新工作大会暨2019年度项目投资推介会，其中有一个细节值得玩味：大会未召开之前，筹办单位有关人士就透露，今年大会通知刚在网上发出不久，还未动用商协会、媒体宣传，就已经爆满了……这是南海第八年举办这样的大会，前所未有的火爆，是市场对南海土地市场和未来发展的信心体现。

“南海今年的城市更新项目投资推介会与以往相比，具有不一样的发展动能、不一样的区位价值、不一样的政策红利。”好风凭借力，扬帆正当时，这是区长顾耀辉眼中的三个“不一样”。事实上，还有一个“不一样”隐藏在背后，那就是南海用地观的不一样。

从桑基鱼塘到“村村点火，户户冒烟”，土地是改革开放后南海经济腾飞的关键生产要素，这是南海土地开发利用“1.0阶段”；从粗放无序发展，到2007年“三旧”改造起步，超50%的土地开发强度成为发展的重要瓶颈，倒逼高效集约利用土地的观念开始根植，南海走过“2.0阶段”；从“打补丁”式的村级工业园改造，到建设全球创客新都市时期对城产人融合的更高要求，连片混合开发，“工改居”反哺“工改工”，市场运作代替政府主导，南海的土地开发利用也步入了“3.0阶段”……

“精打细算”与“大手笔”

南海以土地供给侧改革，精打细算每寸土地，再造发展空间

成由勤俭败由奢，这一道理也适用于土地资源管理。对于南海而言，这样的体会也许会更深刻。当前，南海区提出建设全球创客新都市，构建“两高四新”现代产业体系，推动南海高质量发展。

要实现这一目标，打造能吸引人气的高品质城市，发展战略性新兴产业，就必须完善城市配套、升级旧园区、打造新平台、引进新项目，而这一切都离不开土地。

回顾改革开放以来的历程，南海以其1000多平方公里的土地，创造了2809亿元的GDP。如果算每平方公里GDP的产出量，成都、杭州、武汉、南京这些网红城市都远不及南海。

但这背后的代价是，南海的土地开发强度已达50%，也就是说，过去几十年中南海有一半的土地已被开发利用，接下来能打的空间牌少之又少。在此背景下，今年初南海区提出“五个再造”，其中“空间格局再造”被摆在了首位。

如何实现这一目标？南海给出的答案是：大力推动土地供给侧改革，精打细算每寸土地，再造发展空间。从推进“三旧”改造，到整治村级工业园、打造特色小镇，再到积极搭建创新平台，南海一方面改变过去低效村级工业园建设的思路，加大村级工业园改造力度，重组存量土地，改（扩）建多层标准厂房或加层改造，走楼宇经济的新路子；另一方面通过持续的土地制度改革，以精细化管理为抓手，实现土地资源的优化配置。

“地券”制度的出现便是一例。2018年，南海区在全省首试“地券”制度，通过建设用地复垦为农用地，形成可流转交易“地券”，从而换取用地指标。作为土地指标转移的一种工具，“地券”制度的出现，赋予了土地指标相应的市场价值，允许其在区内进行交易流动，从而盘活存量土地，实现建设用地空间漂移。

在今年的城市更新大会上，南海对土地“精打细算”的思路再一次得到延续。比如升级版的《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（下简称《实施办法》），改变了过去南海城市更新项目认定与控规分离的做法，从城市更新项目启动实施的源头上突出规划引领作用，确保项目改造在控规指引下有序实施。只有法定控规覆盖的地方，才能启动“三旧”改造，否则寸步难行。

这些做法都在不同侧面取得了进展，成为南海在土地开发强度如此高的情况下，经济仍然能够持续发展的重要原因。数据显示，南海区正在实施改造的项目，改造前平均容积率约0.6，平均建筑密度约60%；改造后平均容积率提高到约1.6，平均建筑密度降低到约35%。通过对零散分割的低效用地进行统一规划和整合，大大提高了土地利用效率，缓解了用地紧张问题。

一边是存量用地改造的“精打细算”，另一边则是利用有限空间大举“造湖”，不断演绎“千灯湖传奇”。为推动全球创客新都市建设，加快构建“两高四新”现代产业体系，南海在重大项目落地、城市功能配套用地方面的土地供给，屡出“大手笔”。

从千灯湖开始，孝德湖、映月湖、文翰湖……近百个公园遍布全区，滨湖时代、公园时代的到来，也印证了南海在城市品质提升方面的不遗余力。

季华实验室总规划建设面积达26万平方米；日本东丽华南产业基地规划占地面积约45万平方米；宋城·西樵山岭南千古情项目占地90.29亩……南海充分保障重大项目的土地供给，推动产业转型升级。

南海知道，土地再缺也不能压缩城市环境，不能扼住重大项目的咽喉。栽好梧桐，才能引来凤凰。也正是因为这样，南海才有底气开启新一轮城市大更新，才勇于自我突破、政策创新，推动“三旧”改造再次进阶。

新的《实施办法》也再次明确，保障公益性用地供给，提高政府公共服务供给效率，城市更新单元规划应明确将不低于城市更新单元总面积15%的用地无偿用于建设公益性项目；由现状旧厂房改造为国有商住或商服用途的，无偿用于公益性项目建设的用地比例不得低于25%。

“政府主导”与“市场作主”

为土地“松绑”，给市场活水进入的“渠道”

“对我们中小企业开发商来说，最关注协议出让。以前公开出让，相比大的开发商，我们没什么竞争力，只能参与前期的土地整理，后期开发一般是由大的开发商竞得。放开协议出让后，前期后期开发一条龙，中小企业房地产商也有机会参与了。”在佛山市联诚投资发展有限公司董事长张杰看来，这让“小鱼”也有机会“到深海捕食”。

不过，也有媒体表达了另一层担忧：“新政虽放开了"工改居"的协议出让，但也对土地原权属人提出了"工改居"联动"工改工"的要求，意味着开发商拿地"工改居"的同时，可能也要帮村集体一并消化掉"工改工"部分，这样是否摊薄了开发商的利益，从而推高房价？”

“这实际上不是推高了房价，而是平稳了房价。”面对“犀利一问”，时代中国集团副总裁兼佛山公司总经理周四阳回答道。他认为，协议出让、联动改造实际上是个灵活的双门槛，一方面协议出让看似将“工改居”大门全面敞开，另一方面，联动改造则提高了进入的门槛，“"工改工"极具挑战性而且需要运营经验，很多纯房地产开发企业不具备"工改工"的能力，投资时就会更理性。”“组合拳”是周四阳对南海“三旧”改造新政和一系列配套举措的定义。

这套“组合拳”的关键是什么？广州市现代城市更新产业发展中心执行院长江浩直言不讳：“这是为土地松绑，但政策只是"催化剂"，还需要"运动员"的加入，把政策用起来。”如何让“运动员”加入？他认为，当下最急迫的是显化需求，最新上线的南海区产业用地供需平台，就被寄予了这样的期望。

“之前一直说"三旧"改造难，其实就难在投资商、土地权属人、政府都在独自表达需求和意愿。”江浩认为，比如一个项目中，开发商想“工改居”，土地权属人既想要“工改居”的高额回报，又想保留一定比例的村集体物业，而政府想引导“工改工”……如果没有一个对话平台，难以形成共识，导致这个项目无法推动下去。南海区产业用地供需平台就提供了平等对话的机会，当信息沟通的壁垒打通了，南海的“三旧”改造（城市更新）的生态系统就活了。

过去，无论是瀚天科技城，还是天富科技城，从低矮脏乱的村级工业园到现代都市新产业园区，“涅槃重生”背后都是公有资产的力量，公有资产出资改造的模式也是南海区村级工业园改造提升的6种较为成熟的改造模式之一。

去年，《佛山市南海区深入推进村级工业园综合整治2018年行动方案》也强调，南海将坚持政府主导，加大政策支持力度，推动公资带动。一方面采取公有资产介入形式，直接参与到村级工业园改造提升的前期土地整理工作中，另一方面是组建超百亿的村级工业园改造提升基金，解决改造过程中土地整理及拆迁安置等问题。

短短一年，从“政府主导”“公资带动”到《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》中的“政府引导”“市场运作”原则，寥寥几个字之差，充分体现了新时代南海用地思维之变。

从中我们不难发现一个新现象：政府退居幕后，市场登台唱主角，而维持巧妙平衡的就是政策杠杆。

“种房子”与“种厂子”

坚守“工业立区”，让产业筑起城市发展的基石

此次南海区城市更新工作大会透露的另外一个重要信号就是给予产业发展用地优先权、工业改造政策扶持的倾斜。此中深意，无疑是对于“产业立区”、城市与产业相互融合发展的坚守。

首先从推出的项目来看，今年南海一口气抛出205个城市更新项目，涉及土地面积约5.06万亩，其中，工业类60项19408亩，占了近40%；另外，还推介产业载体建筑面积达195万平方米。

而从推出的扶持政策来看，无论是“工改居”联动改造“工改工”，还是允许并鼓励实施跨性质、跨用途、跨空间的混合开发模式推动连片改造，其目的都是破解“种房子”还是“种厂子”的矛盾。

工业是国民经济的主导产业，南海区作为制造业强区，工业对于城市经济发展的重要性不言而喻。对于南海来说，冲击实体经济的一个重要因素就是房地产与“二产”争地。事实上，近年来，南海加快推进城市建设发展，城市面貌焕然一新。加之毗邻广州的天然区位优势，南海的城市吸引力不断提升，不少房地产开发商纷纷瞄准南海，房子卖得红红火火。

数据显示，近五年，工业用地的供应均价总体上是稳步上涨，但住宅用地出让均价在近两年更是大幅上浮，两者价差越来越大。2012年工业用地出让均价347元/平方米，住宅用地出让均价8796元/平方米，到了2016年，这个数据分别变成了562元和19514元。

由于土地价格差异大，工业用地权属人对“工改商”和“工改居”的旧改意愿日趋强烈，规划中大量现状工业用地调整为商业和居住用地。由此带来的弊端是：地价越来越高，商业用地不断侵蚀工业用地。由于新增可供开发利用的空间极其有限，土地已经成为制约南海制造业发展的主要瓶颈之一，特别是具有一定规模的工业连片土地不多，企业增资扩产、制造业大项目的引进都受到了工业用地不足的影响，削弱了南海制造业发展的后劲。这显然与“再造高质量发展新南海”的目标背道而驰。

如何激发工业改造项目的市场积极性，避免改造比例失衡，这是关系到能否实现高质量发展的重要命题。

为此，2018年1月，南海区正式发布《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》，提出产业发展保护区的保护和管理要求，划定不少于21.6万亩的产业发展保护区，加强对工业用地的保护和保障供给，引导产业用地的转型升级和布局优化，避免城市更新过程中产业持续空心化的风险。

在为工业发展划定保护“红线”的同时，南海积极推动产业平台的建设，并自2012年开始，坚持每年举办城市更新“招亲”活动，向社会投资者推介产业载体项目和土地配套政策，为产业再造留出发展空间，开启高质量发展新征程。今年推介会，南海区一口气推出多项工业改造扶持政策，其目的也在于此。

新的政策一经发布，立即在社会各界引起热议。在周四阳看来，通过混合开发政策，一部分的空间反哺工业产业，可以使产业投入降低，更好引进大量好的企业进入产业园区，从而形成非常好的良性循环；此外，产业园区的质量提升也有非常好的保证，可吸引更多有资源、有能力、有质量的投资方到南海来。

统筹/珠江时报记者刘永亮文/珠江时报记者李华柯凌娜刘永亮图/珠江时报记者方智恒

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