政务服务改革“领跑者”的三度进阶 南海以不断改革树立起政务服务改革领域的“价值标杆”

南海全国首推撤销区级行政服务中心实体大厅，镇街行政服务中心进一步确立服务的主体地位。图为桂城街道行政服务中心。卢浩能摄

在政务服务改革领域，南海这名“领跑者”再度发力，再度创下第一。

2020年9月1日，南海区正式开启政务服务扁平化改革，在全国首推撤销区级行政服务中心实体大厅，实施区、镇和社区三级服务中心服务扁平化管理，大力度将权限下沉镇（街道）。

本次改革分批把552个事项下放至镇（街道），其中有293个事项扩大了镇（街道）受理范围，259个事项下沉镇（街道）。

实际上，这是一场持续时间长达20年的“长跑运动”。自1999年国务院启动行政审批制度起，国家、省、市、区四级行政单位“简政放权”一直在进行中。伴随着简政放权的是南海市场经济和民营企业发展的高歌猛进。作为当年“四小虎”之一的南海，其务实底色，以及“南海速度”的美誉亦一直延续至今。

回顾南海政务服务改革这二十年，其历程可以归纳为三次进阶：从政府氛围的比拼到服务效能比拼，继而发展为制度不断创新以实现“升维竞争”。三次进阶，南海的改革既与时代发展的趋势共振，也是南海为保持区域竞争力的自我加压。在改革探索之路上，南海这名“先行者”通过一次次的自我革新，探索出政府职能重塑的多种可能性，逐渐树立起政务服务改革领域里的“价值标杆”。

南方日报记者卢浩能

从氛围比拼到效能比拼

广东得改革开放风气之先，珠江三角洲尤在其先，地处珠三角腹地的南海，作为“四小虎”之一，更曾以“南海模式”开辟出一种发展路径。自下而上的草根经济、务实的社会氛围、廉洁的政务环境，一方面让南海本地的经济实体如雨后春笋般不断冒起，另一方面又以“三来一补”的产业形态承接了港澳资本、技术、管理和人才资源。无论从哪方面看，南海都是敢闯者创业的乐土。

用粤语词汇来描述这种务实、廉洁的氛围环境的话，“均真”再合适不过，其意义为“行事公正严谨、诚实规矩”。翻查十多年前关于南海的新闻报道，不难找到对南海“干净”政府氛围的相关描述。

2002年，新华社一篇题为《建立全新政府运作模式：广东南海创建电子政府纪实》的报道，点出南海精简、高效、廉洁等现代政府的特征。1995年开启信息化建设后，南海便将此紧紧与政府建设结合在一起。

上述新华社报道称，1999年，南海全市243个行政村全部实行了电算化管理财务。2001年，全市18个镇（区）成立财务结算中心，市级成立会计结算中心。“网上信息的公开性更让千万双眼睛把账目盯得紧紧的，形成了对腐败行为的强大舆论监督压力。”同时，南海“在社会管理层面广泛运用信息网络技术，逐渐建成了一个"横到边，纵到底"的政府和社会管理运作的信息管理系统。”

对于南海的早期发展，南方日报曾有评论指出，南海经济发展路径的关键因素之一，是政府对于市场边界的权衡把握。从改革开放之初的“无为而治”到后来“有为、有限、有信、有效”的“四有”政府，南海政府始终在寻找与市场、企业的结合点，并愿意为改革承担风险，最典型的案例就是“敲锣打鼓贺富”。

在这种政府与市场、企业边界相对清晰的发展环境里，广东昭信集团、雪莱特、文灿压铸、蒙娜丽莎等一大批企业成长发展，他们后来成为了南海制造业“隐形冠军”。另一方面，也有一汽大众这样的巨头落户在南海发展。

2005年，时任南海区区长李贻伟接受媒体采访时表示，为引进一家外国知名企业与对方高管沟通时，南海官员“给他们一种很阳光的感觉，觉得我们根本不是官，而更像是朋友，让他觉得很舒服。”对此，李贻伟表示，政府首先是营造一个公平的经商环境，不要去“砍树、摘果子”，除了正常的生产成本外，不再有额外的成本。

在保障政府廉洁干净氛围的同时，南海的服务效率亦在不断提高。2002年，南海正式设立区级行政服务中心，同时也积极响应上级“简政放权”的改革要求，推进行政审批改革。

2003年，一则题为《高效行政打造“南海速度”》的报道介绍，自实行行政审批提速以来，南海职能部门的行政审批速度明显加快，当年做到“一个工业投资项目30个工作日就可办妥各项审批手续，需时仅为原来的1／6。”“没有一个职能单位有超时办结的现象。”这让“南海成为了广东行政审批速度最快的地区之一。”

从效能赛跑到“升维竞争”

不断下放事权、压缩审批流程，让南海在政务服务改革这条“赛道”上成为领跑者。在国务院到省市各级近十多年来开展的多轮简政放权中，南海不仅紧跟步伐，同时也以“升维”的理念不断探索政务服务改革的可能性。

所谓“升维”，就是要建立更高维度的世界观，探索浩瀚无边界的未来创想。而南海在政务服务改革领域中的“升维”，则在于其多年来推出一项又一项的新政策、新措施。

2013年12月，南海开出了广东省首份行政审批“负面清单”，向社会公开355项禁限项目。同时公布的还有“准许清单”和“监管清单”，三份清单一起纳入网络审批和监督系统。全国知名的“三单管理”制度正式推出。

南海“三单管理”制度组成了事前告知、事中按标准、事后分类分级监管的链条，把“权力清单”向社会公布，既倒逼政府运作更加公开透明，也推动企业在市场经济轨道上“大步快跑”，发挥市场经济的正能量。

广东柯内特环境科技有限公司总经理朱斌其时对此评价道：“有了这三份清单，我们在做市场决策时就非常清楚了，投资上不会走弯路，而且办事流程一清二楚，不用担心走冤枉路了。”

2014年，南海成为了广东省行政审批标准化的试点地区。南海再度利用信息化建设成果推进改革。据媒体报道，这次改革将标准化建设的基础数据全部纳入了自主研发的标准化管理系统中，实现统一配置和准入管理，并作为政务公开、网上服务、业务办理、电子监察、咨询投诉等领域的基础数据源，对各部门的审批工作进行量化考评，有效提升了审批效率和服务效果。

2016年，对于南海行政审批标准化建设成果，广东省政府相关文件提出“南海标准，全省复制推广”，充分肯定了南海标准化示范作用。

另一项在全省范围内推广的创新业务，是“跨城通办”。2014年11月，由南海行政服务中心研发的自助服务终端“市民之窗”在广州市荔湾区投入使用，实现南海—荔湾两地业务跨城办理。2016年，南海区与荔湾区全国首创行政审批服务事项在实体大厅“跨城通办”。随后，广州市白云区、花都区、番禺区、南沙区、江门市等地，与南海达成了“跨城通办”。

当“跨城通办”经验被省内各地参考复制时，南海又再进一步，于2019年5月全国首推“湾区通办”。与香港实现政务通办，是佛山市南海区推进的广佛“跨城通办”的“升级版”，也是南海不断优化营商环境，推动粤港澳大湾区发展的真实写照。

从广佛同城到粤港澳大湾区，要在区域融合发展的大潮中，引入更优质的资源要素，就必须打通区域发展的“毛细血管”。得益于行政审批改革、信息化建设打下的良好基础，南海从“跨城通办”到“湾区通办”再一次于厚积薄发之中蜚声全国。

从“三单管理”制度到行政审批标准化，从“跨城通办”到“湾区通办”，一次又一次的引领，让南海不仅成为“领跑者”，更因为不断“升维”而成为“规则制定者”。

从理念“升维”到树立价值标杆

全国首推撤销区级行政服务中心实体大厅，一方面是通过事权下放让基层拥有更多的行政审批自主权，释放镇街活力，借助大数据、人工智能等新技术让企业、群众能够实现“就近办、网上办、自助办、多点办”。另一方面，是大力提升政务服务效率，激发市场主体的活力和社会创造力，从而提升经济社会发展的动力。

推动政务服务扁平化改革，是南海再一次“制定游戏规则”，也是再一次“升维”的产物。回顾这场长达20年的政务服务改革“长跑”，南海通过不断改革创新，树立起了这一领域的价值标杆。

首先，不断提升服务效率，激发市场主体的活力和社会创造力，让企业、群众办事更方便，体现了南海始终以优化服务对象的体验为价值导向。

中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥曾在研究中指出，行政审批是观察政府与市场、政府与社会关系的最重要窗口。

这一“窗口性指标”在南海20年来的政务服务改革历程中得到了多次实践的验证。在南海，政府、市场、社会之间的关系，已被多次用“亲”“清”来形容。通过行政审批改革，确立政府自身的边界，更好地凸显出“服务型政府”的定位，让服务对象更放心。同时，结合南海市场主体大量分布在全区各镇街、民营经济发达的底色，不断把事权下放至基层，得以让镇街彰显服务的“主体性”，物理距离更靠近服务对象，让彼此的关系更“亲”。

南海区政务服务数据管理局副局长高向伟曾表示，过去行政审批程序烦琐，并且存在一定的人为因素，南海通过行政审批标准化等措施，将这些因素都排除，斩断了灰色利益链，是现代行政服务的必然要求。这让政府与服务对象之间更“清”。

其次，多年来南海的“放管服”改革，除了贯彻自上级的改革要求，更有不断自我加压的服务自觉。今年6月，南海出台了《深化营商环境综合改革实施方案》，提出要打造理念最新、效率最高、程序最简、成本最低、效能最优、服务最好的营商环境。“六最”的提出，是南海对自身优化服务的严格要求。

陈天祥在研究中曾表示，政府是一个庞大的科层体系，对企业、社会的需求反应难免迟钝，从而影响政策施行效果。在政务服务改革领域，南海意识到科层体系的“先天不足”，以扁平化管理显示出改革的决心，进一步简政放权释放“镇活力”，也体现了这种服务自觉的价值导向。

最后，纵观南海政务服务改革20年历程，可以看到不断从技术变革中寻找与政府改革的结合点的赋能思维。

从上世纪90年代自上而下推动政府管理的信息化建设，到第一台“市民之窗”自助终端机面世，再到城市大脑的开发使用，南海一直致力于让数据“跑起来”，让“跑动”的数据服务于政府决策、政策执行和服务提质。这种技术赋能的价值导向，让南海的服务“升维”理念一直能找到得宜的技术支撑，让“先行者”的探索更有底气。

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