制定三部曲破解“以罚代刑”，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接 广州率先构建“行刑衔接” 重点问题指引体系

违法行为与构成犯罪的边界在哪里？食品安全、环境保护、医疗健康等领域，有哪些违法犯罪行为容易被忽视？对此，广州市法制办介绍，以往一些行政机关受困于办案力量不足、执法专业水平不高等因素，导致“行刑衔接”存在薄弱环节，有的犯罪线索没有被及时移送公安和检察机关。

据悉，为坚决克服“有案不移”“以罚代刑”“有案不立”等情形，广州市委政法委与广州市法制办先后联合印发了广州市行政执法与刑事司法衔接的《广州市行政执法与刑事司法衔接临界点指引》《广州市行政执法与刑事司法衔接证据指引》《广州市行政执法与刑事司法衔接程序指引》（以下简称《临界点指引》《证据指引》《程序指引》）三部曲。由此在全国率先构建起了行刑衔接重点问题指引体系，为广州市“行刑衔接”工作走在全国前列提供了强有力的制度保障。

南方日报记者刘冠南

通讯员穗法制宣

厘清犯罪“临界点”明确案件移送标准

实践中，行政执法机关往往受制于办案力量不足、执法专业水平不高等原因，对行政违法行为涉嫌构成犯罪的问题认识不清、把握不准，影响了涉嫌犯罪案件移送司法机关。

举例来说，如果在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，很可能会涉嫌“污染环境罪”；如果在电视广告、网上购物广告中欺骗和误导消费者，或者在非药品广告中涉及药品的宣传，有可能构成“虚假广告罪”……但是对于此类案件的查处，执法人员在判断具体犯罪标准时，并不容易立刻分辨出来。

又比如，医疗领域的“妨害传染病防治罪”，食药监领域的“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，文化领域的“侵犯著作权罪”等，要求行政执法人员对构成犯罪的主客观标准认识准确，对涉案证据及时固定，及时移送。

针对种种涉嫌犯罪案件移送标准不明的问题，广州市法制办于2015年牵头开展了行政执法与刑事司法衔接临界点的梳理工作，通过聘请团队、邀请公检法专家和部门法规处专家参与等形式，对市政府各部门全部行政处罚事项与刑事司法衔接的临界点进行了全面梳理以及审核验收，形成了《临界点指引》。

《临界点指引》以表格的形式，对每个行政违法行为涉嫌犯罪的情形提出了具体明确标准，实现了行政执法与刑事司法衔接的具体化、明确化、标准化。

“广州在全国率先制定出的《临界点指引》，有效避免了一些行政执法人员办案时犹豫不决。这份《指引》就像工具书一样，准确帮助他们判断所查处的违法行为是否已经涉嫌犯罪。”广州市法制办执法监督处处长桂锦波介绍，厘清是否构罪的临界点，可以有效避免行政执法机关“以罚代刑”，及时将涉嫌构成犯罪的行政违法案件移送司法机关追究刑事责任。

缓解“案多人少”矛盾助力提升司法办案效率

实践中，要打击犯罪，仅厘清了“临界点”还不够。

由于行政执法机关和司法机关对证据认定标准不统一、部分行政执法人员对证据收集不专业等原因，导致证据在收集、固定环节存在合法性瑕疵，影响了证据在移送司法机关后的直接转化适用，诉讼效率和质量大打折扣。

针对涉嫌犯罪案件移送证据标准不清的问题，广州市法制办于2017年牵头梳理了案件移送司法机关需要的证据，在《临界点指引》基础上形成了《证据指引》。

《证据指引》强调要从证据收集内容、收集方法上确保证据具有真实性、合法性、关联性，并以表格形式对可能构成犯罪的961项行政违法行为的行政处罚依据、可能构成犯罪的罪名、刑事处罚依据、刑事立案追诉标准、犯罪证明要求等方面一一作出指引。

“实践中出现的问题包括，部分行政执法人员先将涉嫌犯罪案件作行政处罚，处理完毕后再交给司法机关处理，贻误了司法机关介入案件的最佳时机，造成后期侦查取证难，办案质量不高。而且部分行政执法机关配合度不高，移送案件数量少。”广州市法学会有关法学专家告诉记者，对于出警压力较大的公安机关来说，往往要求行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件完全符合《刑诉法》关于立案的条件，客观上增加了行政执法机关的工作难度；检察机关也时常面对“案多人少”的压力，对于因证据收集、固定不及时造成犯罪分子逃脱制裁的情形，最让办案人员难受。因此从这个角度来说，广州做好“行刑衔接”，在最前端固定好证据，有助于后期提升司法办案效率，追诉犯罪行为。

顺畅“行刑衔接”机制形成打击犯罪合力

2018年11月，广州市法制办联合广州市政法委正式发布《程序指引》。作为广州“行刑衔接”三部曲当中的压轴之作，这份《程序指引》进一步厘清了行政执法监督人员在面对一些“隐形犯罪”时，必须履行的职责。

广州市法制办有关负责人介绍，除了公安机关肩负打击违法犯罪的职责，其他行政机关，诸如食药监局、工商局、环保局、卫计委、文广新局等行政机关也都有自己的执法监督队伍。这些执法人员经常会发现一些行政违法行为涉嫌构成犯罪。这时候，行政机关与司法机关的衔接机制就非常重要。

所谓行政执法与刑事司法衔接（也称“两法衔接”或“行刑衔接”）机制，即行政执法机关在行政执法过程中将涉嫌犯罪案件移送司法机关处理的一系列制度设计和程序安排，对于行政执法机关和司法机关形成打击违法犯罪的合力、促进依法行政具有重要意义。

在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服“有案不移”“有案难移”“以罚代刑”现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

行政执法与刑事司法如何实现高效快捷的无缝衔接呢？长期以来，全国尚未形成一个有效的模式和明确的标准。案件是否达到移送标准，证据如何进行有效转化，行政机关如何移送案件，是行刑衔接工作中的重点难点问题，也是制约着涉嫌犯罪案件高效快捷有序移送的主要原因。

广州市人民政府法制办公室坚持问题导向，针对行刑衔接工作的薄弱环节，从构建行刑衔接工作指引体制角度出发，形成了制定“行刑衔接”工作指引三部曲的工作开展思路，即分别制定临界点指引、证据指引和程序指引，逐步解决涉嫌犯罪案件移送公安机关面临的实体困境、证据困境和程序困境。

杜绝“有案不立”明确行政机关职责

在明确证据收集的内容和方法之后，对涉嫌犯罪案件的移送程序也是行刑衔接的关键环节。目前我国尚无“行刑衔接”的程序基本法，有关“行刑衔接”的程序性规定多散见于法规、法章和规范性文件之中，实践中各级行政执法机关仍存在着案件移送不及时、协作配合不规范等问题。

2018年广州市法制办聚焦涉嫌犯罪案件移送程序各环节中的疑难问题，在广泛征求意见、深入研究论证的基础上形成了《程序指引》，为规范行政执法与刑事司法衔接案件的移送程序提供指引。《程序指引》对行政机关移送涉嫌犯罪案件的内部审批程序、移送程序，以及公安机关接受移送案件程序等作了细化规定，同时确立了行政执法机关、公安机关、检察院和法院之间的协作配合机制，强化了检察机关对行刑衔接活动的监督制约。其中，《程序指引》规定了行政执法机关未经法制审核不得向公安机关移送涉嫌犯罪案件。

广州市法制办执法监督处处长桂锦波介绍，有了明确的程序指引，既帮助执法人员按规范处理案件，又能避免一些“不作为”和“懒政”行为，全面推进依法行政水平。

《程序指引》的出台，标志着广州市“行刑衔接”工作指引三部曲制定工作的圆满完成。《临界点指引》《证据指引》和《程序指引》三位一体，从实体、证据、程序三个方面，形成了解决行政执法与刑事司法相衔接重点问题的指引体系。

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