从“民告官”的权利救济到平衡公私权 打造行政案件跨区域管辖改革“盐田方案”

深圳行政审判中心揭牌成立。受访机构供图

盐田法院邀请行政法学专家及律师、市民共话行政诉讼。受访机构供图

走进深圳行政审判中心，可以看到这样一个图案：3个圆组成深圳市花簕杜鹃花的形状，这3个圆分别代表着法院、政府和人民。“这也体现出行政审判在助力法治政府建设和构建法治社会中的重要作用，人民法院平衡调整公权力和私权利的关系，将其共同纳入法治的轨道和体系中。”盐田法院的一名法官介绍。

近日，深圳2018年度“十大法治事件”开展评选，盐田法院筹建的全国首个行政审判中心——深圳行政审判中心揭牌入选候选名单。前不久，行政案件集中管辖改革还进入了“2018深圳改革榜单”，获改革质量奖。

2015年6月，盐田法院集中管辖深圳全市一审行政案件；2018年，行政审判已经成为盐田法院的主业，深圳行政审判中心成立，使得深圳在跨区域司法管辖改革上又迈出新的一步。

摆脱传统行政审判弊端，实现跨区域司法管辖的新探索，这3年，盐田法院的行政审判实践经历了怎样的探索历程？

1案件数量持续增长催生审判方式变革

改革前，各区行政案件由各区基层法院受理，自2015年6月30日起，盐田法院作为改革试点法院，承担深圳全市行政案件集中管辖工作，管辖原由深圳各基层法院管辖的行政诉讼案件和行政非诉执行案件。

行政案件的集中管辖，改变了盐田法院的案件受理格局。2017年，盐田法院受理案件数是2015年的2.7倍，其中六成以上为行政案件。3年来，该院共受理行政案件16899宗，审结15663宗，行政法官人均结案921宗，跨区域管辖率达99%，行政案件收、结案数均占该院全部案件六成以上。

行政案件集中管辖之初，大量案件涌入盐田法院，案多人少等问题是当时面临的最直接问题。

“集中管辖以后案件数量暴涨带来的冲击是很明显的，以往盐田法院每年的行政案件只有20宗左右，集中管辖之后每年达到了数千宗，一批年轻法官被推到一线，有一个痛苦的磨合期和适应期。”盐田法院行政审判一庭庭长李洋说。

他表示，在集中管辖的第一年，办案有明显的迟滞，第一是因为很多法官刚刚熟悉行政审判，第二是法官人数较少。“集中管辖之前，全市基层法院从事行政审判的法官一共有30人，集中管辖之后，盐田法院从事行政审判的法官只有13人，由于行政审判所要接触的法律法规非常多，集中管辖第一年，盐田法院重在及时裁判，经过一段时间的办理和训练，一批年轻法官逐渐成长起来。”为此，盐田法院将具有审判资格、能办案的法官尽可能地调整到审判一线。目前，盐田法院56.7％的办案力量集中在行政审判庭。

盐田法院两个行政审判庭有法官10名，速裁庭有3名速裁法官办理速裁案件，这就是深圳基层集中管辖后的全部行政审判力量。不过，统计显示，从2017年6月到2018年5月，盐田法院同比受理的行政案件就增长了近四成，其间共受理行政案件8287宗（一审行政诉讼案件4281宗、行政非诉执行案件4006宗），同比增长36.5%。面对行政案件快速增长与行政审判力量有限的矛盾，只依靠单纯的人力资源显然不能有效解决问题。

一些行政机关存在着大量的简单行政案件，为此，盐田法院还在全国首创行政案件繁简分流，根据案件类型、难易程度分别组建快审团队和普通审判团队，开展案件类型全覆盖的繁简分流改革，实现行政案件分类审理，以法院30%的人力办理了66%的行政案件。

具体来说，盐田法院实现审判团队专业化打造1+N新型审判团队，3个快速审判团队专门审理简单行政案件，平均配备1名法官、2名法官助理、0.5名书记员；普通的行政庭审理复杂案件，审判团队平均配备1名法官、1.5—2名法官助理、0.5名书记员。近5个月来，盐田法院当庭宣判行政案件327宗，其中速裁庭当庭宣判率达到47%以上。

“简单案件快速审、普通案件标准审、复杂案件精细审、专业案件专家审”，为实现这样的目标，盐田法院还聘请了深圳大学法学院宋明、高俊杰、李明超3名行政法学专家担任专家陪审员。近两年，3名专家参审了近十宗重大疑难复杂案件，成为行政审判强有力的“外脑”。

2统一裁判规则发挥指引作用

压力使人成长，解决了能办案的问题，还要办好案，总结裁判规则、指导行政机关依法行政成为集中管辖后工作的重点，这也提升了行政审判的效能，凸显了集中管辖的优势。

笔者从盐田区法院了解到，行政审判涉及的部门法很多，集中管辖前由于案件数量少，法官一年只能受理少量的此类型案件，对部门法的熟悉程度不高，也有不少法官没有从事过行政审判工作，也影响了办案效率。集中管辖后，不同的法官对不同的部门法熟悉很多，并进一步实现法官专业化。此外，盐田法院组建了以老带新的审判团队，使得被推上一线的一批年轻法官对社会的理解、对行政机关处理事务的做法认知有了进一步提高，法官能力素养得到大幅提升。

通过审判团队建设的推进，盐田法院有效解决了法官经验不足、不敢判案的问题。盐田法院将行政审判权运行机制全面纳入司法责任制改革范围，出台《关于统一行政审判裁判标准工作规定》《关于完善行政诉讼案件分类审理的规定》等各项规章制度，构建权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的行政审判权力运行体系。

李洋表示，实现裁判规则统一，两个行政审判庭每周都会举行专业法官会议，讨论重要案件。“所有的审判监督都按照规定进行，制度规定了法官审理的哪些案件必须上报，比如不同法官裁判不一致等。此外，深圳两级法院的行政审判法官还会定期召开专业法官会议，定期开展行政审判沙龙活动，提升法官的审判能力，并统一类案裁判标准提升审判效率。”

在实行司法责任制实现审理者裁判、裁判者负责的基础上，作为司法改革路上“吃螃蟹的人”，深圳还设立了全国首家行政审判中心，使得行政案件集中管辖从行为上的集中变成了空间上的集中，为全国的行政集中管辖改革创造“深圳范本”。

“不管对行政机关还是当事人来说，设立行政审判中心的主要目的是方便诉讼。此外，行政审判中心对于行政案件集中管辖也带来了便利，深圳中院和盐田法院的行政审判人员都在中心内办公，对案卷材料的移交转换以及统一裁判规则都有很大的帮助。”李洋表示。

从集中管辖到设立行政审判中心，“行政案件集中管辖改革不是简单的案件集中，而是体制机制的深层次优化。”盐田法院相关负责人说。

“集中管辖之前，不同法院裁判规则不一致对行政执法不统一带来了影响，特别是深圳市辖区很多市直属机构更是面对这样的问题。集中管辖之后，可以形成统一的裁判规则和标准，也作为各个行政机关依法行政的指引。”李洋提到，他们先后总结了深圳交委依法查处非法营运的规则以及社保工伤认定的规则等。

3提升行政审判公信力，促进法治政府建设

“民告官”在深圳早已不是新鲜事。长期以来，由于行政区划与司法管辖区高度重合，行政区划法院在审理行政案件时，容易受到地方保护和行政干预，以致行政诉讼难已成为一种普遍现象。集中管辖改革最大限度地排除了地方权力对行政审判干预的可能，有利于法院独立公正行使审判权，同时也有利于行政审判理念的统一、裁判尺度的统一、审判工作的规范以及司法队伍的管理，从而更有效发挥行政审判对社会的示范作用，尤其是对行政行为的指引和规范作用，更有效地维护司法权威，提升司法公信力，这也是行政审判集中管辖改革的重要目的。

“除了促进行政行为的规范，发挥司法对行政行为的法律监督作用之外，行政审判对法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。”广东省高级人民法院副院长洪适权表示，行政审判是依法行政、推进法治建设的重要方式，是化解行政争议、促进官民和谐、确保社会稳定的重要保障。

行政机关负责人出庭应诉，则是这一问题的最好注脚。在近年的行政诉讼案件中，行政机关负责人出庭应诉率和行政机关败诉率这两项指标分别上升和下降。2017年度，深圳行政机关负责人共出庭应诉206人次，相较2016年的139人次增长48.2%，行政诉讼中“告官不见官”现象进一步改善。

“在我们的审判实践中，很多行政案件是因为当事人对行政机关不信任、不理解产生的，行政机关负责人出庭应诉能够使当事人产生信任感，有利于化解纠纷。办理每一个案件，法院都会发送负责人出庭应诉的通知书，如果负责人不能出庭，行政机关需要提交不能出庭的说明书。”李洋介绍，每个行政机关每年都有负责人出庭，因为负责人事务较多，总体而言出庭应诉率有待提高，但特殊案件或有重大影响、典型意义的案件，法院会要求行政机关负责人出庭并发言，避免“出庭不出声”的情况，也能够取得良好的法治宣传教育效果。

“行政机关负责人出庭的意义不单纯在于解决个案，还在于引起行政机关对依法行政的重视。”李洋表示，只有重视依法行政，政府部门才会在执法过程中遵循规则并参考法制部门的意见建议，进行决策时会要求法制部门评估是否有法律风险，会不会引起诉讼并败诉，提升政府的法治意识和水平。

《2017年度深圳市行政审判工作报告》指出，随着法治政府加快推进，深圳行政机关依法行政的意识不断增强，执法水平明显提高，行政机关败诉率近3年逐年下降，2017年度，行政机关败诉189宗，败诉率6.4%。

具体到盐田法院来说，3年多来，盐田法院判决行政机关败诉案件423宗，行政行为纠正率达31.2%，行政机关负责人出庭应诉408人次。近六成行政案件在一审阶段得到实质化解：经协调原告撤诉1611宗，一审服判息诉2079宗。

此外，行政审判的实践还促进了行政行为和立法的完善。盐田法院连续两年发布行政审判白皮书和“十大”典型案例，共向行政机关发出司法建议22份。盐田法院和深圳中院还针对《深圳经济特区警务辅助人员条例（草案）》《深圳市人口与计划生育服务管理办法（征求意见稿）》等38件立法草案出具了立法意见。

4“保障诉权与平衡公私权进入更高级阶段”

“在良好的司法环境下，行政审判最重要的就是对行政职权的法律监督作用。”盐田法院审委会专职委员封文智表示，集中管辖行政案件后，能够消除当事人对法院依法独立行使审判权的疑虑，被违法行政行为侵害的当事人能够得到充分的司法救济。在封文智看来，行政案件审判的意义不仅在于此，更在于发现和纠正行政违法问题，促进行政执法的法治化运行，“有时一个行政机关的违法案件，足以影响全部的同类执法，可以说是一个单案影响"一大片"”。寻求司法救济并纠正行政行为违法，也是以往把行政审判称为“民告官”的一大原因。

“行政诉讼原本的目的是监督行政机关依法行政，不过，行政机关败诉率从原来最高20%—30%下降到现在的不到10%，说明行政机关依法行政水平有了大幅提升。”李洋介绍，现阶段的行政诉讼很多是反映作风问题、执法的合理性和执法态度，更多显示了当事人权利意识的提高，侧面证明了行政审判对行政机关依法行政的促进作用。

从传统的单方面寻求司法救济到平衡公权力与私权利，行政诉讼也面临着新的变化。李洋认为，目前行政诉讼中，保障当事人诉权和平衡公私权进入到更高级的阶段，行政违法的现象大幅减少，出现了个别当事人滥用诉权的现象，例如在城市更新、旧城改造中为了获得更多利益，利用诉讼程序向行政机关施压。“当事人会就每一个行政环节提出诉讼，但也并未提出赔偿要求，而是利用诉讼程序达到其他的目的。再比如这几年比较多的职业举报行为，当事人滥诉较为严重，在保护当事人合法诉求的情况下打击滥诉行为也成为法院需要考虑的问题。”

“职业举报人提起大量诉讼，造成对司法资源的极大浪费”，深圳中院在给人大代表、政协委员的答复中提及，深圳两级法院受理的行政诉讼案件中，大约有三成是职业举报人提起的，对于这部分数量巨大的职业打假案件，现阶段深圳两级法院并没有做任何区别对待，同其他案件一样按照正常流程收案审理。

答复中指出，职业举报市场不断发展壮大最根本的原因还是不法经营的市场环境，是政府部门监管不足、商家不能自觉诚信经营、消费者维权成本高等多种原因造成的，一味打压不如规范引导，让职业打假运行在法治轨道上。

“政府公权力的出发点是服务于老百姓的私权利，法院要处理好政府公权力和老百姓私权利的关系；行政机关的执法要保证程序正当，法院既要维护法律公正，又要促进当地经济社会发展。”相关专家表示，行政审判要处理好公权与私权的平衡、程序与实体的平衡。通过行政审判使得公权力与私权利都运行在法治轨道上，弘扬法治理念，从而整体促进法治社会的建设。这也是行政审判更高层次的价值。

■链接

智慧法院建设解决大量程序性事务

在盐田区工作的谢先生前往法院自助立案区立行政诉讼案件，但因行政诉讼的被告是行政机关，他并不清楚立案所需行政机关的组织机构代码、住所地等信息。幸好，盐田法院设有代码查询窗口，提供行政机关工商登记信息查询打印服务，方便当事人快捷立案。没过多久，谢先生就在微信里收到了立案通知，还详细写明了当事人双方姓名、案号和立案日期。“整个过程非常方便快捷，我觉得这就是智慧法院应有的效率。我没有固定的居住场所，用微信接收送达通知觉得很方便。”谢先生表示。

在盐田法院受理的行政非诉执行案件中，涉交通运输部门案件占比七成以上。为此，盐田法院研发了全国首个网上行政诉讼服务平台——“法智云端”网上行政诉讼平台，实现了行政案件的立案、送达、质证、答辩、查询、反馈等数据跨部门传输，为行政诉讼当事人提供全方位、零距离、无障碍的“e站式”诉讼服务。

此外，2018年5月，盐田法院率先在民商事、行政和执行案件范围内试行办案全程无纸化，从立案、审理、合议、裁判至结案、归档等办案各环节业务均实行网上办理，电子卷宗材料随办案进程同步网上流转。试行无纸化办案7个多月以来，盐田法院立案12575宗，无纸化流转案件12575宗，扫描材料共计576495页。

“智慧法院建设对解决程序性事务有着很大作用，不用进行重复劳动。”李洋表示，法智云端系统、一键送达系统、电子卷宗系统节约了法官很多的时间和体力，“行政非诉执行案件可以一键简单生成文书，在关键的几项里面填上就可以了”。

■数读

盐田法院行政案件

受理概况

●2017年6月到2018年5月，盐田法院受理的行政案件同比增长近四成，期间共受理行政案件8287宗（一审行政诉讼案件4281宗、行政非诉执行案件4006宗），同比增长36.5%

●3年多来，盐田法院判决行政机关败诉案件423宗，行政行为纠正率达31.2%，行政机关负责人出庭应诉408人次，近六成行政案件在一审阶段得到实质化解

●盐田法院发出司法建议共22份

撰文：陈熊海

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