英国史上济贫税的变迁及功过

■ 梁发芾

缴纳济贫税是获得选举权的条件之一，对穷人实行政治歧视，直到1884年的《选举权法》才解除济贫税与选举权的捆绑关系。

贫困问题是人类历史上最常见的现象，在英国，伴随着圈地运动带来的农民失地和流浪，贫困问题变得非常突出，从那时起，英国的济贫行动就开始兴起了。而征收济贫税是济贫行动非常重要的组成部分。

济贫税的征收始于16世纪中期。1572年，英国政府颁布一项法令授权地方政府官员“制定合适的自定赋税，规定不论城市、城镇或是乡村居住者，每个人都要缴纳为了济贫而专门设立的基金”，贫民被安置后，农村由治安法官，城市由市长对其救济费用作出估计，并对每位居民的财产作出评估，从而确定每周应缴纳的济贫税款。济贫税款的缴纳由经市长和治安法官任命的征税员负责，拒绝担任征收员者将被处以监禁。同时还任命济贫监督员，拒绝担任济贫监督员者将被处以10先令的罚款。该法确定了政府为实施各种救济而征税的权力，为英国政府的济贫行动奠定了财政基础。

事实上地方更早或在大致差不多时期就开征济贫税。1547年，伦敦市议会决定由市民缴纳相当于十五分之一税的一半的救济税用于救济贫民；伊普斯维奇市于1552年规定，节日期间市政官员必须与所有市民一样捐款以救济贫民，1557年规定，任何市民如果拒绝缴纳分配给他们的济贫税，将受到惩罚；1598年，艾塞克斯郡发布贫民救济条例，要求建立感化院，每教区的居民都要按照３便士半的税率缴纳济贫税；诺里奇是较早通过强制捐款救济贫民和流民的城市，济贫税款从每周半个便士到一先令４便士不等，多数人缴纳额为每周２便士，所有市议员每周要缴纳１先令。

1601年，著名的《伊丽莎白济贫法》对济贫基金的征缴、管理、使用的程序以及对渎职和逃税的处罚作出细致而明确的规定。济贫税在英格兰逐步普及，1660年，至少三分之一的教区已经形成征收济贫税的惯例。济贫税逐渐变为一种人所熟知的税收。

济贫税税率在提高，税额也持续增长。伊丽莎白一世时期政府从地方征得的济贫税不超过1.2万镑，到一百年后的17世纪末，英国征收的济贫税总额估计达到80万镑，1803年总额达到407.8万镑，1818年又增加到787万镑。济贫税是一种地方税种，不断增加的税收提供的物质支持，对地方的贫困救助功不可没。1793年，兰开郡的首席治安法官托马斯·马特沃恩·贝利自豪地写道：“在这个世界上没有一个国家的穷人得到过像我们这里如此充足的供养。我们每年征收巨额的资金用于他们的开支，他们远不是在依赖个人施舍和怜悯的状态，因为法律是强制性的，所有纳税人都必须为济贫出钱，掌管这笔资金的法官有责任向每位处于困境中的贫民伸出援手。”

这个说法可能是真实的，但也难免言过其实。济贫税在实施中其实也遇到不少问题。由于缺乏监督，滥用、挪用和私吞济贫税的情况普遍存在，支出账目往往不清楚甚至有伪造的情形。济贫监督官在教区救济中往往逾越法律规定。1714年，一个专门委员会曾对圣马丁教区济贫税管理进行调查，报告写道：“账目中所购物品质量差，而花费却最高，因为提供粮食或工作的多数曾经是教区委员或济贫监督官。”针对这些情况，1744年英国通过法令，规定每个教区、市镇的教区委员和济贫监督员应在教堂公布治安法官批准的每一项济贫税，不在公告规定范围内所征收的税收均为无效。同年，英国通过的另一项关于登记济贫税的法令规定，自决定征税起，14日内所有申诉都应登记在册，登记簿存放公共场所，所有要缴税的人可自由查询；有关济贫税的任何申诉均在季节法庭上裁定；征税评估应登记在簿，纳税人也可以自由查询。

另外，各教区负担不均也是普遍问题。1832年皇家济贫委员会进行了一项调查，发现各地支出差别较大且负担不同：“济贫税的负担在各个教区的居民中的分摊不仅数额巨大而且极不均匀，有些教区的济贫税超过了地租的一半”。以往的济贫税以教区为单位征收，以教区济贫需要确定税额，但在定居法改革，人口流动逐渐放宽之后，教区之间济贫税负不公的问题越发凸显。为解决此问题，1861年的《迁移法》确立以财产数额而非济贫支出需要作为征收济贫税的基础，1865年的《联合济贫教区责任法》要求在每一个联合济贫教区中推行统一的税率，强制性要求富裕教区必须向贫困教区的济贫基金提供税收支持。

19世纪英国选举权改革的时候，将缴纳济贫税与选举权紧紧地结合在一起，缴纳济贫税是获得选举权的条件之一，对穷人实行政治歧视，直到1884年的《选举权法》才解除济贫税与选举权的捆绑关系。

（作者系财税学者）

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