机制创新 如何破题 “改革闯将”迈向高质量发展，如何以市场化思维集聚和运营创新要素

一轮创新集聚区机制改革的热潮已经涌来。图为成都天府新区。天府新区供图

走进天府新区成都直管区管委会（以下简称“成都天府新区”）的办公地，会发现这里不像传统的政府机关，而更像是一家新兴的互联网企业。大楼外没有设置显著的“管委会”牌匾，取而代之的是“成都市天府新区投资服务中心”几个大字。大楼内，各部门使用的办公室比一般的政府机关更大，从干部到普通职员“挤”在同一间办公室的卡座上办公。

新外表是新机制的显现。2017年以来，成都天府新区以大部制、扁平化理念开展组织架构改革，并且实施以全员聘用、绩效考核等为主要内容的人事制度改革，推进成都科学城、鹿溪智谷等高端创新平台建设，凭借一流的建设速度和质量成为“网红”。

一轮创新集聚区机制改革的热潮已经涌来。近期，南方日报“十城演义”调研组从佛山出发，发现南京江北新区、济南高新区、青岛蓝谷、深圳前海等全国各地的新区、高新区，正以“法定机构制”“事业部制”等多种形式改革传统的“管委会”体制，吸收市场化、社会化的力量，更加有效地对接新兴产业，服务新经济企业。

佛山在过去40年一直是全国改革的先锋。面向未来，为了打造面向全球的国家制造业创新中心，佛山高新区等存量平台面临加快改革的机遇，以三龙湾高端创新集聚区为代表的新平台正在探索构建创新的运营机制。从全国回望，佛山能否再担“闯将”？

改革从人开始

“管委会”里“没有公务员”

快到年关，成都天府新区人力资源开发服务有限公司经理（以下简称“天府新区人资公司”）余威终于有了空闲。天府新区人资公司是天府新区投资集团下属的劳务“巨头”。成都天府新区在2017年的机构人事改革后，除了领导班子成员和借调人员外全部实行聘用制，该公司承担了所有新聘人员的招聘、签约、薪酬、社保等工作。

“虽然采取了聘用和派遣的形式，但我们在招聘标准和笔试、面试程序上都参照公务员执行。”余威说，天府新区对人员的能力要求没有下降，而是越来越高。目前，新招聘的加上原有的部分人员转聘，天府新区人资公司已向成都天府新区党工委管委会和辖内街道派遣工作人员超过5000人。

通过不断改革适应新的发展环境，是过去40年来经济持续快速增长的法宝，这在为各地乃至全国承担机制创新探索任务的新区、高新区更是如此。在经济迈向高质量发展的背景下，不只是成都天府新区，青岛高新区、南京江北新区等众多地方都将人事改革作为机制创新的重要一环。

人是干事创业的主体，如果一个机构中的“聘用人员”“派遣人员”越来越多，甚至在数量上占据优势，那么它还是否是传统意义上的行政机构？深圳前海深港现代服务业合作区、上海紫竹高新区、青岛蓝谷等地选择了更进一步，较早就确定了“没有公务员”的体制。

2001年，民企上海紫江集团控股、闵行区政府等几家股东参股，共同投资组建了紫竹高新区开发公司。没有管委会，而是建立了董事会、监事会、投资部、工程部等架构，以及成立了创业投资、人力资源等配套服务企业。2011年，紫竹高新区获评国家级高新区。“紫竹是政府搭台、企业唱戏、市场化运作的典范，时间和效率是别的开发区的1/2到1/3。”紫竹高新区有关负责人在接受媒体采访时表示。

比上海紫竹高新区更晚建设的深圳前海和青岛蓝谷，则借鉴了国际上成熟的法定机构模式。法定机构是一种介于政府和企业之间的机构，本身不具有行政身份，但是由地方立法授权和具备一部分行政职能，在社会管理、经济运行方面可以避免传统行政机构的弊端，更加灵活而高效。

2010年，深圳前海管理局是国内城市建设的首个法定机构，更是前海近年来取得飞速发展的关键力量。该局实行市场化运作，除局长一人外均没有“体制内”身份。张锋现在已经是前海管理局产业促进处处长，但他依然清晰地记得报到之初的细节，“我来前海的那天是2010年12月20日，纯粹是"一腔热血，奔事业"，什么身份都不要了。”

法定机构的意义不只是避免了原有体制的弊端，而且更能实现创新集聚区的“共建共享”。2016年开始运行的青岛蓝谷管理局设立了作为最高决策机构的理事会，只列入了4名直接相关的部门负责人，却加入了蓝谷20多家科研单位负责人。

“让科学家在园区拥有更多话语权”的尝试让蓝谷的吸引力越来越大。“我来蓝谷已经有6年了，近两年来，我明显感觉到蓝谷引进项目，已经从被动到主动。”青岛蓝谷管理局副局长王学东说。

瞄准产业升级

政务创新“接轨”企业创新

人事变革的背后，是工作方式、运行体制的变革。无论怎样用人，都是为了为社会提供更好的服务，但是工作人员的身份变了，考核机制和工作思维也就变了。在城市发展上，就是为了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，推动高质量发展。

凭借产业创新发展的成效，济南高新区成为了近年来全国的“明星”高新区之一。2015年，济南高新区的排名由全国第13位退到第18位，此后便开启了一轮大力度改革，尤其是改变运行体制，把“企业化管理，市场化运作，专业化服务”作为目标。按照大部制思路，济南高新区组建了“大建设”“大经济”“大人力资源”“大宣传策划”等八大体系，把业务部门精简至15个。

改革的直接目标是服务于当前阶段的工作。面对越来越严峻的招商形势，许多城市瞄准了著名大学、科研院所和新兴产业的顶尖企业，重点投入资源。

济南高新区为了引导资源流向招商环节，不但实行了严格的KPI考核制度，而且给每个人的KPI加入了一个“价值系数”，明确向一线园区、招商岗位倾斜。“改革之前，高新区的行政管理人员占到2/3，招商引资、企业服务人员只占1/3，改革之后这个比例倒过来了。”济南高新区人力资源部有关负责人在总结改革成效时说。

目前，济南高新区已经形成了电子信息、生物医药、高端装备制造和现代服务业四大主导产业，在全国高新区中排名升至第11名，2018年GDP突破千亿元。

成都天府新区也通过机制创新把资源投向了招商和企业服务环节，尤其是新兴产业领域。在这里，没有一个叫做“招商局”或“投资促进中心”的单位，因为招商职能都专业化到了各个部门，这些部门除了把企业机构招进来还要提供后续的“一条龙”服务。

“对于已签约项目，我们投入了大量精力推动其落地发展，从办公场地、科研环境、生活后勤等多方面进行针对性保障。对于较复杂的问题，会利用专题会、逐级上报等机制提升协调力度，直到解决为止。”每当谈到位于天府新区的成都科学城，刘杰就充满了激情。作为成都天府新区科技创新和新经济局科技创新处处长，他负责对著名大学、科研院所的引进与服务。

引导区域产业进一步迈向高质量发展，嘉兴提供了“亩均论英雄”的新思路。虽然没有在机构和人事上进行大幅度改革，但嘉兴借鉴企业经营中的绩效管理模式，创造性地将其运用于产业政策。“从2015年开始，我们把综合评价结果与差别化资源要素配置机制挂钩，很多企业感受到政策的引导作用和倒逼压力。”嘉兴市经信委副主任黄立元说。

嘉兴经开区历经四次迭代的工业企业绩效综合评价机制，从多个指标给企业“打分”。“优等生”获得更多政策红利、发展支持，“差等生”则面临多重约束、更高成本，这也使得高质量产出成为越来越多企业的共同追求。

市场是配置资源的决定性因素，新兴产业企业在选择落户地和发展策略时更是把市场因素放在首位。也正因为此，高新区、新区等创新集聚区的运营者，不得不依靠市场化的逻辑，在自我改革以构建优良的营商环境的同时，推动区域产业创新。

继承改革传统

“用企业精神创新政府”

对于市场思维、企业思维，佛山并不陌生。事实上，改革开放以来的历任佛山市委书记、市长，多数都有在企业任职的经历。

“佛山不是特区、不是省会，也不是国家发展重大科技、重大产业的地方，它在过去40年的发展就是靠市场经济、靠草根。”国家发改委学术委员会秘书长张燕生说。

改革开放以来，佛山一直有着尊重市场、向市场学习的传统。上世纪80年代以来，佛山多次向镇街、企业简政放权，并由顺德开始推动产权制度改革，专注做好市场监管和服务的角色。2000年左右，佛山南海率先提出了“用企业精神创新政府”的理念，深化行政体制和城市管理体制改革，探索出了具有创新性、高效性的服务型行政管理体制。

政府内在的改革一直未停步。在机构改革方面，佛山数次领全国之先，并将许多可以剥离的职能下放给指定的社会组织。在人事改革方面，2004年佛山发布了《佛山市政府聘用人员试行办法》，在全国较早开启政府雇员制改革，2007年佛山成为广东事业单位分类改革试点，在国内较早展开事业单位改革。这些改革事实上都围绕着让政府运行更加高效而进行，背后贯穿着的是市场思维。

最近的一次探索来自招商领域。2017年，佛山成立了“不纳入机构编制核定范围、不定级别、不定编制”的市投资促进中心，改革招商工作体制机制，以结果为导向，对人员实行绩效为主的考核方式。公开发布的招聘信息显示，该中心的岗位最高年薪可达48万元。一年多过去，这支“以市场化管理、企业化运作原则开展工作”、被称为“特种部队”的专业化招商队伍成绩斐然，帮助佛山引进了日本东丽集团等产业巨头。

佛山市投资促进中心还成为了整个佛山在经济运行层面的改革抓手之一。每个月，佛山各镇街都要将招商引资情况、项目洽谈进度等向所在区汇报，各区汇总给投促中心，再由市级进行研判。有了这个中心，佛山开始在市级层面组织相关部门、企业家赴北京、上海等多座城市推介。去年12月，中心前往深圳、香港办推介会，在粤港澳大湾区内努力创造佛山制造与港深科技金融创新的最佳组合，更是为佛山2018年的开放招商画上圆满句号。

面对新的城市竞争环境，面对构建推动高质量发展体制机制的新要求，佛山需要在改革的传统之下，发起新的一轮机制创新攻坚。正在规划建设中的三龙湾高端创新集聚区，三龙湾作为“一环创新圈”重要创新极核，是佛山践行新发展理念、实现经济高质量发展的重大引擎，也是佛山参与粤港澳大湾区建设的重要平台和战略抓手，有望实现新一轮的体制继续创新。

“佛山将积极探索创新三龙湾地区的管理运营机制，进一步研究成立三龙湾开发平台公司或管委会的可行性，由其全面负责统筹区的土地整备、开发建设和产业引入工作，实现共建。”上月中旬举行的佛山市委全面深化改革领导小组会议发布的消息，让人更添期待。

■聚焦

法定机构可更好

回应市场需求

机制创新可以打造一片干事创业的热土。近日，前海举行了国家超级计算广州中心深圳前海分中心以及前海金融科技实验室揭牌仪式，意味着前海又增加了一个服务区域产业发展的重大项目，创新服务生态更加完善。

前海的发展与其机制创新密不可分。2010年，国内城市建设的首个法定机构前海管理局成立。但作为前海创新制度设计中的最大亮点，前海管理局实行企业化管理。最初的成员多数原本是公务员，为了加入前海，他们放弃了“体制内”的身份。该局唯一的公务员、首任局长郑宏杰说：“我们要通过改革和创新，探索适合未来发展的新体制机制。”

在法定机构的基础上，前海完善了一系列配套机制。2012年8月，深圳又成立了前海咨询委员会。对前海合作区经济社会发展中具有全局性、战略性、长远性的重大问题，咨询委员会负责提供咨询意见和建议。此外，前海还陆续成立了廉正监督局、监察专员办公室等机构。在2015年前海蛇口自贸区管委会挂牌成立后，构建起了“政府职能+前海法定机构+咨委会社会机构”的运行体制。

到前海已经超过8年的前海管理局产业促进处处长张锋，是前海法定机构体制创新的见证者。最开始时，张锋所在的部门被称为招商联络处，8年间先后更名为投资推广处、产业促进处。在名称变化的同时，该部门重点招商的港企数量已从零增至8000多家。“现在招商职能开始浓缩，转为精准招商、点对点招商。”他说。

法定机构在产业领域发挥的作用，从深圳来到了全国。在广东，《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》对广东自贸区的其他片区提出了“探索设立法定机构”的要求；在山东，青岛蓝谷管理局2016年开始运行；在上海，陆家嘴金融城发展局在2016年成立……

在佛山，顺德从2012年开始已经开始了进行法定机构的运作探索。这一年，顺德参考借鉴香港、新加坡的经验，先后成立了区社会创新中心等5家法定机构。不仅在国内较早，而且是全国县级区域的首创。经过5年多的发展，几家法定机构已经在顺德经济社会发展中已经占据了重要地位。其中，顺德区产业服务创新中心提供产业领域的公共服务。“当我们缺资源，缺设备，缺资金的时候，第一时间想到找产创中心帮助。”广东养宝生物制药有限公司董事长杨少林说，法定机构的企业化运作更能回应市场的需求。

相比之下，佛山当前的法定机构探索目前主要从公共服务角度出发，还未像深圳等地一样进入到产业载体运营、创新集聚区管理的层面。在其他城市已有产业领域的成熟运作经验、顺德已有公共服务领域有所探索的基础上，佛山或可再进一步。

南方日报记者熊程

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