统筹引领 集聚升级 促进跨区域协作成为创新集聚区竞争焦点，三龙湾如何破题体制机制创新？

开展行政体制创新，增强平台统筹能力已是国内多个平台的共同路径。图为南京江北新区。江北新区管委会供图

“市区两级要把发展重心、发展资源、工作精力向三龙湾高端创新集聚区（以下简称“三龙湾”）集中。”1月15日，中共佛山市委十二届七次全会召开，佛山市委书记鲁毅表示。

自2017年佛山市提出规划建设三龙湾以来，这块跨越禅城、南海、顺德三区的土地，就面临着如何协调各方工作，理顺管理体制机制的问题。

近年来，全国创新集聚区建设如火如荼，类似三龙湾这样需以强化市级统筹能力，“举全市之力”打造的区域不在少数。南方日报“十城演义”调研组走访发现，南京、成都、常州、宁波等城市在建设创新集聚区的过程中，体制机制的创新已成为这些集聚区获得成功的基础保障。

面向三龙湾，面向跨区协调，佛山如何走出自己的体制创新之路？

●袁纪琦

深度整合

打破区域创新的天花板

1月12日，南京大学人工智能生物医药技术研究院落地江北新区。江苏省委常委、南京市委书记张敬华，中国科学院院士、南京大学校长吕建出席签约仪式。一个研究院，落户仪式上签约双方的规格之高，不仅可见南京市对此项目的重视程度，也足以一窥南京江北新区地位之重。

四年前，已规划建设了3年的南京江北新区，正式成为国家级新区。其管委会主任由南京市市长直接“挂帅”，并全面享有市级经济管理及与其相关的权限。

为了让江北新区拥有更统一的行政效能，2017年5月，江北新区展开了行政机构的重大变革。原南京高新区、南京化工园区党工委、管委会整建制并入江北新区党工委、管委会，新区与高新区、化工园区管理机构、人员实现了高度融合。

多园区整合的背后，是南京对园区数量多、创新资源分散、园区运行质量不高、同质化竞争现象较为突出等现状的反思。

为扭转这一局面，打开限制区域创新发展的天花板。南京市从市级层面，研究制定了全市科技园区整合设立工作方案。

2017年11月，《南京市科技园区整合设立工作方案》正式发布，要求包括江北新区在内的全市各区，按照“一个牵头园区、一个管理机构、一个国资平台、一个主导产业”的原则整合设立高新园区，集聚辖区内现有各类科技创新载体。

按照方案，此次整合设立的高新园区一共15个，仅江北新区就整合了包括南京高新区、江北新区等5个园（社）区。

园区的合并，让过去零散的资源实现了有效配置，尤其是让政策的叠加效应更为凸显。江北新区管委会相关负责人表示，与高新区、化工园等园区整合后，江北新区的政策红利得以覆盖到更大的范围，惠及更多的企业。

在长三角，像南京这样从市级层面着手创新资源优化配置的城市，不在少数。

2006年，科教资源稀缺的常州，开始筹划建设常州市大学科技园。这一园区仅合作方就有常州市科教城管委会、中科院常州先进制造技术与产业化中心、南京大学常州高新技术研究院、东南大学常州研究院、常州九所高校、武进高新区管委会等14个。

如此多的创新主体，谁来协调？常州选择了政府的“强势介入”，以此建立了“政府引导、多方合作、整体规划、分步实施、企业化运作、滚动式发展”的建设模式。

现在，走在常州科教城主干道的“香樟大道”上，能看到6所院校分布两旁，10万名大学生和2万名创新创业者在其间穿梭往来。

同样，宁波在统筹推进宁波国家高新区“一区多园”时，也将“市级统筹”摆在了重要位置。

2013年，宁波出台《宁波市人民政府关于加快推进宁波国家高新区“一区多园”建设的实施意见》，第一条“基本原则”便是“市级统筹，园区主导”。

如今，核心区占地仅有55平方公里的宁波高新区，集聚了全市约三分之一的重点科技研发机构、二分之一的公共技术服务平台、三分之二的检测认证机构，综合实力全国排名第16位。

过去，以土地为主要诉求的工业资源可依靠区镇力量进行配置，而创新时代，超越了土地边界的创新资源，则需要能够超行政边界的高层级力量与之相匹配。

这是同样起步于乡镇经济的长三角城市，给佛山的启示。

从镇街到片区

探索统筹机制的“放与收”

改革开放初期，随着家庭联产承包责任制在佛山乡村全面铺开，佛山的农村生产力获得极大发展，走上了“村村点火、户户冒烟”的就地工业化路径。

一时间，设备、生产线、厂房在田野乡间遍地开花，家电、陶瓷、铝型材等传统产业蓬勃发展，在这样的经济发展路径下，以土地、劳动力、原料等为主的工业生产要素无需集聚于“市”，而是分散于各地，催生了佛山强镇、强区的多中心城市格局。

改革开放前20多年，佛山几次大的行政改革均围绕“简政放权”进行。特别是在2003年，佛山“五指成拳”，形成一市辖五区的大城市行政管理体制后，大力度向区、镇放权，先后分4批将原由市有关职能部门的管理事项下放给区行使，并在2004年，赋予镇（街）政府行使县级部分经济发展和社会管理权限的权利。

这种以专业镇为主体的经济发展模式极大调动了镇一级区域的积极性，提升了经济发展的活力。

但随着第三次工业革命以及知识经济时代的到来，资本与人力逐渐取代土地成为经济发展的主体要素，迫切需要更高、更集中的资源配置层级。

同样起步于乡镇经济的苏南地区，也在这时面临了相同的发展困惑。为此，20世纪90年代中后期，苏南地区开始调整政府与市场的关系。

借助上海浦东新区开发以及国际资本向长三角转移的机遇，苏南的地方政府将行政力量，大幅介入以园区开发等环境再造的公共决策上。这一转变被认为是“新苏南模式”的特征之一。

到2010年左右，苏南诸多县、市都拥有了国家级的开发区，全国罕见，这为它们下一步依靠科技创新进行转型提供了重要的载体。

回望佛山，在当时的分岔路口上，其选择与苏南地区可谓殊途同归。

2003年，为迎合区域一体化浪潮，大佛山开启组团式发展新阶段。各区在此节点前后，相继开展了“合并”浪潮。

2002年，高明率先实施“并园”，将分散于全区九个镇（街）的25个工业园区整合为一个，即沧江工业园。3年后又实施“并镇”，原九个镇街被合并为一街三镇。并园并镇，为高明实践“跨越式发展”战略创建了两个关键平台：园区平台和镇街平台，更为全区东、中、西部地区的均衡协调发展奠定了基础。

几乎同时，2005年，南海在“东西板块”战略的指导下，对17个镇街进行了合并。并镇后，各镇资源统筹能力大幅提升，经济效益显著，2012年，大沥镇GDP已经超过了400亿元，比合并之初翻了三倍。

在并镇5年后，南海又升级实施东、中、西三大片区协调发展战略，进一步形成了“城市南海看东部、产业南海看中部、文化南海看西部”，三大板块齐头并进的格局。

大片区发展，打通了此前各区内镇与镇之间的行政隔阂，推动了镇街以“兵团作战”，参与更大层面的区域融合以及区域竞争。

攥指成拳

理顺管理体制建设三龙湾

自2017年提出规划建设三龙湾高端创新集聚区以来，三龙湾作为“一环创新圈”龙头标杆，就肩负着成为佛山推进粤港澳大湾区建设的重要平台和战略抓手，并成为引领全市创新发展重大引擎的职责。

但在一块跨越禅城、南海、顺德三区,面积达93平方公里的土地上，如何实现跨区的利益协调，保障三区力量“拧成一股绳”，始终是三龙湾建设背后必须解决的体制机制问题。

近十年来，全国各地兴起新区建设热，在浦东、滨海和两江新区之后，又出现了舟山、西咸、天府、兰州等主要新区，其中大多涉及跨区管理。从当前的新区发展成败经验来看，理顺管理体制成为关系新区建设成败的重要因素。

2011年，成都天府新区建设正式启动。其区划更为复杂，仅在天府新区成都片区内，就涉及双流县、龙泉驿区、新津县等三块行政区域，以及成都高新区、成都经开区两个国家级开发区等主体。

尽管天府新区成都管委会（党工委）享有市级经济管理权限，但复杂的区划限制了权力落地。

2013年12月，为解决这一问题，成都市委市政府创新性地在天府新区设立直管区，将辖区内的部分街道划归天府新区成都管委会（党工委）直接管理，试图用这种建立准行政区的管理体制，破解经济开发区和行政区划的矛盾。

良好的体制机制奠定了天府新区的发展基石。

如今，沿着生态优美的兴隆湖、鹿溪河水系，中科院成都分院、中国航天科工集团等一批高端平台和企业在这里集聚。数据显示，2018年前三季度，天府新区GDP名义增长速度为15.21%，增速在成都市高居第一位。

显然，如若缺乏强有力的市级统筹能力，成都天府新区跨区的利益桎梏难以被破除。佛山也意识到了这个问题。

2018年1月，中共佛山市委十二届五次全会首次提出要强化市级统筹，加快构建“强市、活区、实镇”发展新格局。此后，佛山进一步提出，要把三龙湾高端创新集聚区打造成为全市强化市级统筹的试验田和示范区。

而在2019年1月16日，佛山市委明确由市委副书记区邦敏和市委常委、副市长蔡家华分别牵头推进三龙湾高端创新集聚区、佛山国家高新区建设，为全市引项目、争资源、促发展提供重大支撑。随着全市上下心往一处想、劲往一处使，拧成一股绳、齐心抓落实，三龙湾和佛山高新区的未来，令人期待。

■关注

成都天府新区：设置“直管区”获取“统筹力”

步出成都地铁的兴隆湖站，一片宽广的湖面立刻映入眼帘。微风吹过，精心选种的挺水植物轻轻摇曳，不时有飞鸟成群从头上飞过。

这是位于成都的天府新区直管区。一座为高知人群而兴建的“公园式”新区。在这里，埋头创新发展的科学家、工程师、创业者在天气晴好时还能直接感受千年前的“窗含西岭千秋雪”的诗情画意。

如今，天府新区已经集聚起中科院成都科学研究中心、航天科工集团旗下多个院所、清华四川能源互联网研究院等一批高端平台和企业。

2011年，四川省政府批复原则同意《四川省成都天府新区总体规划》(下称《总体规划》)，标志着天府新区建设正式启动。

四川省决定建设天府新区，主要是为提升成渝经济区的产业竞争力，打造“产业成都”。由于横跨三市，四川省从省级层面对此区域进行统筹。

其中，天府新区的领导体制采用的是两级管理制，领导“高配”，即省级设天府新区规划建设委员会，省长亲任主任；在成都、资阳和眉山三市设建设委员会，市级委员会主任则由市长担任。

不过，建设委员会难以解决具体事务性问题。因此，2013年7月，成都市设立了四川省成都天府新区成都片区管理委员会，即天府新区成都管委会(党工委)，成都市委、市政府委托，行使市级经济管理权限。

但管委会不是一级政府。最关键的是，天府新区的成都片区还跨越了双流县、龙泉驿区、新津县三块行政区域，以及成都高新区、成都经开区两个国家级开发区等主体。

如果没有行政体制机制创新，管委会的经济管理职能没有载体落地难以实现，片区统筹也就无从谈起。

为解决这个问题，2013年12月，成都天府新区设立直管区，将成都市双流县12个镇及华阳街道部分区域，划归成都天府新区成都片区管理委员会直接管理。

同时，将区域内的社会管理、公共服务等职能赋予天府新区成都管委会管理和服务，实施“托管”的直管区内实行经济管理和社会管理相统一的管理模式，以建立准行政区的管理体制试图破解经济开发区和行政区划的矛盾。

以行政体制创新为基础，跨越了三个行政区的成都天府新区直管区拥有了“统筹”的力量，也拥有了“强有力”的决策力和执行力。

2015年1月，成都首次公开提出将在天府新区建立成都科学城的规划蓝图，那时还是遍布工地的兴隆湖，在4月就引来诺基亚全球技术研发中心这一标杆性项目。此后，中科院成都科学研究中心等一批重磅项目陆续签约落户。

再到近两年，在拥有了行政统筹能力的基础上，成都天府新区直管区发展速度加快，机构改革、全员竞聘等一系列更为上层的体制机制改革，也在持续开展。

如今，天府新区发展进入快车道。2018年前三季度，GDP名义增长速度为15.21%，增速在全市高居第一位。

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