无视法律顾问意见，政府败诉需明确责任

一场强拆引发的“民告官”，被告方两审均败诉。据南都报道，清远英德市横石水镇政府组织强拆当地养猪场，清远中院二审认为其“事实认定存在错误、适用法律存在错误、强拆程序违法、强拆行为也违法”，当地政府负责人表示，组织强拆前曾咨询法律顾问，但未采纳其意见。

得益于本轮司法体制改革中诸项措施的扎实推动，政府败诉的“民告官”越来越成为社会公共生活的寻常见闻。在此番清远养猪场被强拆引发的两次司法审理中，可以看到司法裁量对具体行政行为的合法性判断有了更明确、更精进的作为。同样都是败诉结果，二审法院不仅再次维持和明确了此次强拆实施主体在适用法律、程序和行为上的违法性，还纠正了一审法院对行政行为在事实认定合法性上的判断。即便并不影响司法裁量的最终结果，也需要对行政行为和行政过程的每一个细节给出司法态度，并不多余的两审程序让诉讼参与双方(尤其是败诉的行政机关)更深切体验司法裁量的专业、诚意与质量。

渐成常态的“民告官”结果，本身就是对行政行为合法性的具体指引，设身处地从败诉方角度看，还需要从两审败诉中收获反思，并且以更明确的责任追究来确保“吃一堑长一智”。发生在2017年的这一场强拆，具体行政行为的程序和实体违法应当说显而易见，早在2004年的《土地管理法》及其2014年修订的实施条例中，强制拆迁在一系列必经的行政执法程序后也只能“依法申请人民法院强制执行”。

清远强拆案中，罔顾法律程序的理由绝非“执行中走得太急，工作出现偏差”可以解释，也不能因为“执行走得太急”而忘了依法施政究竟为什么出发。即便如行政主体所言，此番强拆对象属于“在禁养区范围内，必须进行整顿”的范畴，但严格的执法程序事实上并不会耽搁行政效率，恰恰相反，因为程序不合法所引发的讼争带来的，反倒已经不仅是效率的损失。

更加耐人寻味的是，在实体和程序最终均被司法否定的这场强拆实施前，当地政府曾咨询法律顾问意见，却未采纳。2016年6月，中办、国办就已联合发文推动法律顾问制度的建立和完善，在本次强拆发生前当地政府按要求设置了法律顾问，问题是法律顾问提出了法律意见却未获采纳，其角色的尴尬可见一斑。让法律顾问的作用真正得到发挥，终究需要具体行政行为的实施过程来扎实检验。

“现在我们吸取教训了，以后还是要严格按照程序来”，两审败诉的结果能换来地方官员对程序的尊重和对自身行为的检讨殊为不易。国务院在推进法律顾问制度的具体安排中，对法律顾问的意见“应当听取而未听取”、“应当采纳而未采纳”的情况，设置了具体的问责机制，两审败诉的结果以及行政机关需要为败诉承担的赔偿责任是否属于“造成重大损失或者严重不良影响”，是否应当有责任人被追究？

行政诉讼中的败诉责任承担者是政府机关，对导致败诉的具体责任主体进行必要的追责和追偿，同样是对行政行为依法进行的有效督促。“民告官”一度因法院不敢判政府败诉而备受诟病，本轮司法改革成果之一便是司法对特殊被告的去魅，在诉讼结果逐渐归于正常化的同时，行政机关对具体败诉责任的再追究和进一步明确，同样可以成为权力运行现代化转型的有效推动力。

花钱请了法律顾问却不问，或者问了却不听，是清远养猪场强拆案明示的一个教训，从中也可看到在行政机关推进法律顾问制度的必要性和迫切性。诉讼是社会成员寻求公正的可贵制度倚靠，也应当成为行政主体反省和完善自身行为的难得机会。基层权力运行的现代化转型，具体司法裁量有能力作出更多贡献。

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