国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员王伟进： 乡村治理如何走好城乡融合发展之路？

高端访谈

核心提示

十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。实现乡村治理有效，是国家有效治理的基石，也是国家乡村振兴战略的总要求之一。佛山的乡村有何特色？乡村治理如何有效推进？乡村治理怎样与乡风、乡情结合，助力产业振兴？国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员王伟进日前接受了佛山日报记者的专访。

采写：佛山日报记者毛蕾统筹：佛山日报记者刘蓉

专家简介

王伟进，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员，主要研究方向为社会治理、公共政策。北京大学社会学博士，曾在德国马克斯·普朗克研究院、北卡罗来纳大学教堂山分校、德国发展研究所交流访学，在《中国行政管理》等期刊发表论文多篇。

1进一步理顺基层治理组织的权限和边界

佛山的改革开放走在前列，乡村治理遇到了很多先发的问题，也作出了很多创新性探索。在新时期，乡村治理需要进一步理顺基层治理组织管理的权限和边界，权责关系既要分工明确清晰，也要适度统筹协调。

记者：乡村治理工作离不开体制机制的完善。改革开放以来，佛山市在完善乡村治理中有着诸多探索，包括“1+N+X”区域化“大党建”探索镇街领导干部直联制、农村“三资”平台化管理模式等。但是乡村治理仍然存在很多现实问题。在您看来，佛山推动治理有效，需要迫切解决的是什么？

王伟进：我们之前在调研中，佛山反映了很多村级工业园的问题，可见村级工业园改造在佛山推动乡村振兴工作中的重要意义。我们认为，佛山的乡村振兴总的方向应该是城乡一体化、城乡融合发展。

这种考虑也符合佛山的现实情况。村级工业园有大量的企业，这些企业可能是外来投资的。企业也带来了大量的外来务工人员，推动了周边住房租赁、商业餐饮等业态的集聚。无论从经济组成成分、用工结构、生活方式来看，佛山的很多乡村已经是城市化了，需要的也是城市的管理模式。当然，和城市的区别是，在这些乡村，规则意识还是相对薄弱。城乡融合发展，意味着要按照城市的企业园区的模式来管理村级工业园，实施标准化的治理。比如消防、环保等，要有统一的标准，企业用工也要符合规范。对于政府和村自治组织来说，要对村级工业园设置准入条件，加强监管和防护措施，降低安全隐患，提高生产质量。

同时，这种城市化背景下的乡村园区管理，还需要公共服务的进一步完善。比如解决企业员工子女的教育、医疗问题，按照城市常住人口的模式，设置开放条件，推动共建共治共享。

当前，佛山有些区域已经在进行城乡融合发展的尝试。比如南海区，近日获得广东省委批复同意其创建省级城乡融合发展改革创新实验区，这将有利于进一步推动解决城乡二元结构问题，城市发展与乡村振兴“两张皮”的现象有望得到进一步解决。此前，顺德也获批建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区。佛山两个区都将为乡村治理担起探路的责任。

记者：在城乡融合发展的过程中，政府的规划布局和村民的利益需求如何平衡？

王伟进：在城乡融合发展过程中，政府和村民绝不应该是剑拔弩张的关系。政府和村民、城市和乡村，都需要得到共赢。

从规划的角度来说，一盘棋的科学规划是发展的必要条件。目前，中国的乡村一般是上级做规划，村居的自主规划比较少。这就要求政府的规划要科学且持久，既要兼顾片区的发展，也要考虑村居的实际情况。不能不停地换蓝图，换方案折腾。

同时，村居规划的人才是比较缺乏的。更多的规划人才是为城市服务的，很容易导致乡村的规划不接地气，难以执行，造成村民的不理解和不支持。专门针对村居规划的人才培养也非常重要。需要懂农村或者有农村情结的人，也需要当地的退休干部、村民的参与，组成一个团队。

平衡政府规划和村民的利益需求，非常重要的一点是吸纳多方的声音，充分考虑村民的想法。但是，原则性的问题一定要坚持，比如基于环保的长远考虑，基于土地开发的持续性考虑等。做好规划统筹，农村也可以成为经济的主战场。

同时，农村的人员构成也相对复杂，基于佛山乃至广东的特色问题，也需要特色对待。比如外嫁女、代耕农，一度是当地的突出问题，一部分群体存在的时间长，对享受红利有了需求，会对管理产生影响。如今，佛山的外来务工人员、非户籍人口量非常大，这些人群的权益需要进一步保障。

2坚定走城乡融合发展的道路

佛山的乡村企业多，外来人口数量庞大，需要城市化的管理模式。对于有这样特色的城市，更需要坚定不移地走城乡融合发展的道路。

记者：如今，佛山现有村级工业园区面积约占工业用地面积的80%，产出却仅为全市总量的20%。推动村级工业园改造对佛山来说非常重要。从乡村治理的角度来看，村级工业园应该如何统筹推进？

王伟进：当前，中国社会治理面临诸多挑战。很重要的是，人民群众的主体意识不断增强，对促进社会公平正义、实现安居乐业的诉求越来越多，与此同时，我国社会组织参与社会治理、基层自治能力不高，有关法律法规相对滞后，政府治理能力仍待提高，维护社会稳定的任务仍很艰巨。我们认为，在中国特色社会主义社会治理体制框架指引下，新时期创新社会治理工作须重点抓好四个方面的任务：一是坚持党对社会治理工作的领导，全面提升政府社会治理的现代化能力和水平；二是坚持正确处理人民内部矛盾的优良传统，更加重视社会矛盾预防和疏导工作；三是回应社会对重大公共安全的关切，全面保护人民人身权、财产权、人格权；四是激发社区自治和社会组织参与治理活力，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

改革开放40年来，佛山的经济飞速发展，农村也相对先富起来，不可避免会遇到很多先发问题。比如乡村企业众多，管理内容繁杂；乡村自治组织和村集体经济组织职权存在交叉，边界不清晰；政府对乡村的监管难度大等。

解决农村管理的困境，须从基层组织的管理权责梳理开始。今年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》出炉，对于乡村治理机制给出了一些方向性的指引。文件提出：“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体作用，增强乡村治理能力。”同时也特别提出：“强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”这些为乡村治理奠定了政策基础。

坚持和加强党的领导，在乡村治理中非常重要。而乡村除了有党组织，也有村民自治组织和村集体经济组织，这些组织无论是分开还是融合，都要进一步理顺管理，将具体的职责进行明确，同时也要适度统筹和协调，比如乡村的综合执法、环境保护等均须整体层面的部署和推进。

3政策与乡策双结合推动农村产业发展

乡村发展不可能千篇一律，一窝蜂地搞旅游是不可取的，一定要结合资源和乡情。在推动农村产业发展过程中，既要有政策的导向，也应该有村规民约的约束，让产业活力更持久，农村的社会和文化空间不会被过度挤压，实现乡村产业兴旺、乡风文明与治理有效的良性互动。

记者：产业兴旺也是乡村振兴战略的五个总体要求之一，我们谈其他的要求时，也无法避开产业的话题，这关系到农村经济和农民的生活水平。在全国来看，农村产业发展存在什么样的趋势，有哪些好的案例可供佛山借鉴？

王伟进：产业兴旺是乡村振兴战略20字的首要要求，乡村产业是一个非常受关注的课题，涉及到乡村发展的定位和模式。当前，城市人口返乡的趋势也开始出现，乡村发展的前景非常好。

去年，我们开展课题研究时对当前中国农村产业发展模式进行了初步的梳理。其中，有三种模式十分突出。一是内在动力型的，也就是乡村自身有着过硬的资源条件，比如秀美的自然风光、特色的工艺、特色的技术，或者有着良性发展的村镇企业。二是外在动力型的，比如靠近城市，连接大型企业，可以依托工业带动农业、城市带动乡村的形式来发展。三是综合型的，也就是一二的条件皆有，但是都不明显，需要多路径发展。

乡村的发展一定要认清自己的资源和优势。当前，有些地区一窝蜂搞旅游，这是不可取的，没有资源搞不了旅游。佛山有些乡村传统文化保持得很好，有可能走这条路，比如我们之前调研过的松塘村，里面有宗祠，有古建筑，岭南文化特征明显。乡村的发展一定是多元的，要一村一策去看待。

有些地区将产业与乡村风光、文化结合，打造特色小镇，形成了很好的发展模式。比如浙江的巧克力小镇，引入了一个企业主体，采用项目引领的发展思路。小镇围绕巧克力深挖、融合多种产业功能、文化功能、旅游功能，产生了叠加效应和放大效应。小镇在规划设计和发展理念上借鉴国外“好时小镇”“雀巢工厂”等。这种项目引领的特色小镇发展模式，佛山地区也可以借鉴。

记者：对于佛山地区乡村形态的提升和产业的发展，政策引导应该如何推行？

王伟进：佛山作为典型的珠三角城市，城市形态与浙江等地区别较大。村庄和工业园距离较近，企业和住宅区分离不明显。且由于长期的工业发展带动的住房租赁需求较高，农村的楼宇密度较高，历史遗留问题也比较多。

实际上，对于这种形态村庄的改造以及产业引导，佛山可以慢慢探索自己的路子，树立一些典型。比如推动旧村整体改造，这个在国际上也有一些案例，虽然需要的成本比较高，但是随着土地空间的逐步紧缩，我想这样的改造方式也会慢慢提上议程，这就需要政策来加以引导。政府可以采用项目制的方式，村居、改造方提出方案来申请一部分经费，以此来激励改造的热情。在人才上，政府可以选调一些人才参与村居改造，比如第一书记等，以此给予更多方面的支持。

有一些广东本地的改造案例可以加以参考。例如我们曾经去过惠州一个村庄，那里的问题是人口流失比较严重，出现了空心村的现象，房屋也多有破损。当地通过对村庄进行艺术化的改造，引进了一些文创产业，这也是一个很好的途径。

乡村改造和乡村产业的发展都需要政策的引导，尤其在产业发展的方向激励和约束方面，一定要建立奖惩机制。这个奖惩机制的设立，要注意政策和乡村的结合，法治和德治的结合。在贵州苗寨就有这样的案例，由于景点开发后，当地很多人都想要把房子建得更高，建得更密。但是这样就会出现安全隐患，也会出现产业无序发展的弊病。当地为了约束这种行为，就通过两种途径来展开。一方面政府出台政策，每年旅游项目的提成按照旧宅保护的程度来分配比例，让村民的利益得到补偿，也就保证了乡村文化与产业的可持续。另一方面当地有威望的寨老也发挥作用，建立一定的榔规民约。比如操作不规范导致的一些问题，可能会罚你多少斤米、多少斤酒，这也是依托地方文化进行德治的体现。

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